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制约地方财政收入持续稳健增长的主要约束因素及改革建议

祁增年

//m.auribault.com 2015-02-09 来源：中工网—《安徽工人日报》

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　　前几年，各地经济步入快速发展的快车道，财政收入呈不断增长态势，但随着房地产业的不景气，不少地方税收失去增长后劲，地方财政收入的增长具有一定的不确定性，也对推进以财政支出和政策管理为重心的改革提供了“倒逼式”契机。在当前全面深化改革的背景下，应以系统性和结构性思维为指导，结合经济体制与财政体制的深度改革，按照稳定税负、优化结构的基本原则，推进各项税制改革，完善税制体系，提升税务管理能力，以实现地方财政收入的长效、稳健增长。

　　一、财政收入增长的一般形成机理分析

　　（一）基础诱因：经济的周期性波动与经济增长质量。经济是税收的基础，经济结构决定税负结构，而税收则是地方财政收入之根本所在。生产力发展水平越高，国民经济体量越大，政府通过税收可分得的“蛋糕”就越多，但同时，在现代市场经济条件下，宏观经济存在着上下浮动的周期性起伏，经济上行时国民产出多，税收增长多，经济下行时税收会相应收缩。实质而言，经济结构的合理度决定着经济增长的质量，进而决定着税收增长质量，而税收增长质量又决定着财政收入增长质量，平衡的供需结构、优化的产业结构、合理的需求结构可为税收和财政收入长效增长提供可持续的增长点及潜力空间。

　　（二）制度成因：税制体系的健全度。健全的税制体系是税收和地方财政收入可持续增长的制度基础。健全而完整的税制体系应该是覆盖经济流量与存量全环节的税种体系，如此才能保证税收课征的广度和力度，若存在对某一税基的课征“真空”，或税制设计不合理，均会影响税收制度对经济税源的统摄力，并引发税收的逃漏和转移，进而影响税收和财政收入的充分筹措和有效增长。

　　（三）管理成因：税务和财政管理能力的强弱。税务管理能力的核心在于对税基的掌控度和跟踪度，其本质在于对涉税信息流的把握，把控了涉税信息，即控制了税源，也即掌控了税制执行的对象和落实基础，税收的应收尽收即得到保障。反之，即便税制制定科学合理，但实践中无力控制税源，税制执行力弱化，税收的有效增长将沦为“一纸空文”。财政管理能力在收入方面的体现，从地方角度来衡量，往往决定于税务管理能力。

　　（四）体制成因：分税制财政体制的完善度。完善的分税制财政体制是税收持续稳健增长的基本体制保障。明确合理的事权划分是前提，财力与事权的相匹配是关键。事权划分是划定政府与市场的行为边界、中央政府与地方政府的支出责任范围，财力划分则是根据划定支出责任对财力在各级政府之间进行分割。在中央权力主导的背景下，若事权与财力划分不清晰，地方政府财政收支趋紧，会扭曲地方政府行为，加大其税外寻租的冲动，进而侵蚀税基，不利于地方税收和财政收入的健康持续增长。

　　二、当前制约地方财政收入持续稳健增长的主要约束因素分析

　　（一）粗放的经济发展方式和失衡的经济结构削弱了税收稳健增长的经济基础。过度依赖房地产业引发产能过剩，高外贸依存度使得经济发展的自足能力降低，且受国际经济、金融风险的影响较大，而收入分配差距的持续拉大和住房等刚性支出，使得居民消费率逐年下滑，经济发展的可持续动力不足，由此使得税收增长主要来源于高投资产生的商品劳务流转额，而不是分配环节的居民所得额。实现地方税收和财政收入的持续稳健增长，必须实现经济发展方式由粗放向集约转型，实施内需主导的经济驱动模式。

　　（二）不健全的税制体系制约着税收增长的协同性与互补性。很长一段时间以来，我国税制体系由流转税、所得税和财产税三大税系构成，其中，增值税、营业税、企业所得税、消费税构成我国当前税收增长的主体税种，个人所得税实行分类征收，无法做到量能课税，居民住房存量环节财产税尚处于试点阶段，未在全国范围内推行，遗产赠与税远未开征，由此使得当前营业税改征增值税实施减税的条件下，税制体系无法提供有效、有力的税收增长点，以实现间接税减税与直接税增长的对接与协调。实行“营改增”后，这方面情况将逐步有所好转。

　　（三）薄弱的税务管理能力影响着税收“应收尽收”的实现。当前，各地的税务管理能力远未实现税收的量能课税与应收尽收，突出表现在税务机关的涉税信息管理能力薄弱。税收征收本质上是信息征收，掌控了纳税人的课税信息，才能全面、有效的课税。但我国当前缺失统一集中的涉税信息集中系统，纳税人的货币收支、财产、行为等涉税信息广泛散落于金融系统以及税务、工商、房管、质检、司法等公务系统，且缺失由税务部门主导的各部门信息疏通、协调与集中机制，导致税务管理的信息供求矛盾突出，“信息孤岛”现象严重，无法实现税收的应收尽收。

　　（四）不完善的财政体制影响着税收增长的良序循环。当前的分税制财政体制由中央主导，在税收分成上，增值税实行三一开，所得税实施六四开，中央占大头的结果是地方财力趋紧，由此扭曲了地方政府的行为，扰乱了税收增长的良性秩序。地方政府拓展财源的主要途径有三种：一是通过“土地财政”发展房地产市场，收取高额的土地出让金和房地产税费，但这样做的结果是导致房地产财源筹措重出让环节和流转环节，轻视存量环节。二是乱收费，这加重了纳税人的税外负担和生产经营成本，不利于改善供给和刺激生产。三是借债，债务是延迟的税收，最终是将税负后移，且由于债务归还的推后，每届政府都倾向于借更多的债，由此积累更深层次的系统性风险。目前，不少地方提出发展注册经济，其实是变相在挖“税收墙角”，这种貌似合法合理的不正当竞争，不仅扰乱的税收秩序，而且一旦取得较大成效，必将助长一些地方在增加税源方面的不作为或不愿有更大的作为。

　　三、促进地方财政收入长效稳健增长的改革建议

　　为夯实、强化和完善地方财政收入增长的经济基础、管理能力、制度体系和体制通道，笔者建议：

　　（一）深入调整经济结构，形成税收长效增长的税源基础。各地应在大力发展外向型经济的同时，将改革的重心放在促进当地消费提升与产业升级上，通过大力整顿与规范初次分配，强化再分配，合理引导第三次分配，提高劳动者报酬和居民收入在国民财富中的分配比例，为内需驱动的经济发展夯实分配基础。

　　（二）国家在稳定税负的基调下深化税制改革，有效提升直接税比重。当前及今后一段时期，在全面推进“营改增”消除重复课税，为产业结构升级尤其是现代服务业发展拓开空间的同时，应有选择、有次序地实施增税改革，以进一步完善税制体系，有效提升直接税比重。一是房地产税改革，应在总结试点经验的基础上，尽快将居民居住用房地产税向全国范围实行，之后逐步降低房地产流转环节税负，提高存量环节税负，培育地方主体税源，将地方政府的工作重心由房地产开发转向优化区域公共服务上来。二是加大对高耗能、高污染、高消费的产品与行为的消费税调节，同时，提高资源税从价计征的范围与税负水平，积极研究试点排污收费制度的费改税改革。三是在征管配套的基础上，尽快推进个人所得税综合与分类制改革，加大综合计征分量，实现量能课税。四是在条件成熟时开征遗产赠与税，进一步调节收入分配差距。

　　（三）大力提升以涉税信息掌控为核心的税务管理能力，夯实税收长效增长的征管基础。应进一步完善税收征管法，依托现行政府机构架构，整合成立跨地区跨行业统一的税收信息中心，专门负责涉税信息的收集、处理、集中、存储与管理，通过制定法定规则和程序，税收中心及其下设机构有权向金融和各政府部门查阅与调查纳税人的课税资料，为实现税收的应收尽收确立有效依据，为个人所得税的全面改革和遗产赠与税的开征奠定基础。

　　（四）不断完善财政体制，形成地方财政收入长效增长的体制通道。在通过房地产税、资源税、环境税等税制改革逐步培育地方主体税种的同时，合理确定“营改增”后增值税的中央与地方分成比例，税收分权适当下放，增强地方政府尤其是基层政府的财力配置，减少地方政府制度外融资的冲动，消减其乱收费、无序发债的体制基础，减轻纳税人的非税负担，为税源成长提供更加宽松的制度环境。

　　（五）摒弃任务治税模式，提高地方财政收入长效增长的可预期性与可持续性。应强化税收法治，摒除硬性的任务治税模式，抛弃“税法规定软、税收任务硬”的观念，尤其在经济下行时，严厉禁止收“过头税”和不合规的“零散税”，以保护税源，在经济上行时，也不应“放水养鱼”，应依据税收法定原则严格依法征税，维护纳税人对税法的期待可能性，以及对税务行政行为的可预期性，以便于纳税人安心组织生产，将人财物力集中于经济决策中，减少不必要、不合理的税收奉行成本。（作者系庐江县庐城镇财政所经济师）

编辑：周文

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