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建立规范透明有约束力的地方政府融资机制

潘功胜 //m.auribault.com 2014-06-30 来源：人民日报

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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，并强调建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。这些论断和部署既为城镇化融资开辟了新的渠道，也为健全地方政府融资机制和深化相关改革指明了方向。

充分认识完善地方政府融资机制的紧迫性

同发达国家相比，我国城镇化起点低、发展快，人口转移规模大，需要在基础设施、公共服务等方面进行大量投资。

我国城市基础设施等城镇化建设的资金筹措方式，是随经济金融体制改革逐步变化的。从1979年开始，国家在基本建设投资领域实行财政拨款改为银行贷款的试点；上世纪90年代，分税制改革和政策性银行的设立进一步推动了城市基础设施融资的市场化。经过多年改革发展，目前地方政府性融资已大大突破传统的单一财政投入模式，形成了政府融资平台借款、发行城投债以及公私合作、资产证券化等市场化多元化融资渠道，对改善城市基础设施供给和稳定内需发挥了积极作用。近年来，地方政府整体债务率尽管上升较快，但仍处于国际安全水平，平台债务也主要用于投资而非消费支出，具有一定自偿能力。

但同时也需正视存在的问题。目前，地方政府具有较强的融资动机，但受预算法限制又不能直接负债，就转而通过融资平台负债。这导致债务主体和资金使用主体脱节。一方面，地方政府对融资平台、上级政府对下级政府债务存在隐性担保，应承担相应偿债责任；另一方面，融资平台等大多数地方政府性债务又不纳入预算管理，偿债责任难以落实，债务增长较快。两次审计（2010年底和2013年6月）之间的短短两年半时间内，省市县三级地方政府负有偿还责任的债务余额就从67110亿元增加到108859亿元，累计增长62.21%.从偿债资金来源看，现有融资模式过度依赖土地出让金。尽管用土地未来增值收益为城镇化建设融资在方向上并无不妥，但土地未来增值收益被一次性归入当期政府，容易导致土地资源过度超前开发，助长高地价、高房价以及政策短期行为。特别是近年来中央对融资平台向银行贷款采取了一些限制措施，地方政府转而通过各类风险更为隐蔽、成本更高的影子银行渠道融资，债务隐性化，金融与财政风险交叉传染。这是导致刚性兑付和挤出部分实体经济融资需求的因素之一。这些问题表明，完善地方政府融资机制迫在眉睫。

地方政府发债是规范透明、约束力强的融资机制

从国际经验看，地方政府发债虽非唯一融资方式，但其公开性带来的市场约束，偿债资金来源拓宽和城镇化质量提升的互动，以及对公共财政透明化、阳光化、健康化的推动等好处，早已被很多国家的实践所证明。目前，全球主要经济体都允许地方政府发债。

市政债的广泛应用并非偶然。首先，市政债融资借、用、还主体统一，并主要用城市公共服务改善带来的财产税（房地产税）和使用者付费偿还，融资可得性、偿债资金来源和偿债激励保持一致，地方政府自身有动力去约束风险。其次，市政债期限有的长达20年以上，既能较好地满足城镇化建设的长期资金需求，又能在较长时间内分摊财务成本。相反，近年来我国地方政府性融资的债务期限远短于投资回收期，融资平台在金融市场上不断进行“融资倒腾”，不仅加剧自身风险，也推高全社会融资成本，助长影子银行膨胀。此外，市政债能在二级市场交易，流动性高于贷款，有利于降低风险和吸引更多长期资金参与城镇化建设融资。

除了在融资效率和期限上具有优势，市政债的最大优势在于金融市场公开发债带来的市场约束。信息披露、信用评级、债券价格可以及时反映地方财力的稳健状况，债券违约会损害地方政府声誉，这些市场信号都有助于激励地方政府改善信用状况、降低融资成本。同时，允许地方发债的国家大都有较强的财政纪律约束，有助于强化地方政府的财政责任和隔离风险。

正因为市政债在风险约束上具有相对优势，尽管其发展过程中有过一些波折，但总体而言，违约风险明显低于公司债或银行贷款，目前是很多国家筹措市政建设资金的重要方式。特别是上世纪八九十年代以来，不少国家通过出台一系列强化财政纪律和提高透明度的法案清晰界定了市政债的偿债主体、偿债来源和违约处置责任，尤其是在制度设计上有效隔离了地方债风险向中央财政的传递，市场约束也较为健全，债券违约率大幅下降。

地方政府“阳光发债”对推动相关改革具有重要作用

近日，中央政府在10省市开展地方政府债券自发自还试点。这一举措的意义，并不仅仅在于为地方政府增加一个新的融资渠道，也非简单否定其他方式，而是以试点公开发债这种较为规范透明的融资方式为突破口，推动相关改革的深化，健全规范地方政府融资的体制机制基础。

从与财税改革的关联性看，允许地方政府发债，必然涉及上、下级政府财政关系的厘清，对打破中央财政兜底风险的传统、强化地方政府财政责任和预算约束都有益处，有助于加快健全事权与支出责任相适应的财税体制。同时，地方政府发债必然要求有稳定可持续的收入来源，从而对深化分税制改革、培育稳定的地方税收入、加快公共品价格改革起到推动作用。此外，发债融资对增加财政透明度和提升资金使用效率也会起到重要作用。

从与金融改革的关联性看，地方政府发债对发展多层次资本市场、健全金融市场约束机制、推动利率市场化改革等都具有重要意义。尤其是我国作为一个大国，不仅地方发债总量潜力大，而且地方政府信用状况差异较大，地方政府发债对健全金融市场信用分层的定价体系、满足不同投资者需求能起到重要作用。

从与政府职能转变的关联性看，地方政府发债有助于强化当地信用状况和融资可得性以及利率的内在联系，激励地方政府改善金融生态环境和推动信用体系建设。地方政府在发债、管理和偿还过程中，还要涉及诸如财政纪律以及司法监督、人大监督、舆论监督等多重约束，有助于调动各方面参与公共治理的积极性，推动国家治理现代化。

强化地方政府发债的风险约束机制

与以往相比，此次试点最大的不同和亮点是强调地方政府债券自发自还。应在制度设计上做好安排，使债券发行、使用、偿还主体保持一致，强化财政纪律和金融市场约束，并以立法形式强化地方政府预算硬约束。

债券发行、使用、偿还主体统一。目前，无论是地方政府通过平台公司融资，还是地方债由中央代发等做法，一个主要弊端都是各种隐性担保带来的偿债责任不清。这次试点地方政府债券自发自还，无疑是一个进步。但目前主要是在省级政府层面试点，实际是省级政府在全省范围内统借统还发债资金，资金使用和债务主体仍存在一定脱节。从国际经验看，地方债的发行主体主要是作为资金最终使用者的市政当局。从建立权责清晰、激励相容的内生风险约束机制出发，下一步应扩大市级政府直接发债试点，对确需由上级政府代发的，也应明确资金使用主体的偿债责任，真正实现债券发行、使用、偿还主体统一。

强化财政纪律约束。国际上允许地方政府发债的国家大都有程度不同的财政纪律约束。比如，通过立法明确规定地方政府债务上限，公共债务（包括或有债务）的口径和报告、审计、处理制度，以及对违规者的具体惩罚措施；超出预警指标的高风险债务地区，必须接受上级政府的强制性财政重组，地方政府财权会被暂时接管。借鉴国际经验，我国地方政府发债必须实行资本和经常预算分离，债务收入不能用于弥补经常性收支缺口，防止因地方债出问题影响基本公共服务支出，倒逼中央政府兜底风险；债务预算应按期限连续滚动编制，防止“新官不理旧账”。

强化金融市场约束。从近年来的市场实践看，城投债等市场化程度较高的债券，其风险和利率变化对发行人和投资者的影响逐渐增强。应加快健全地方政府资产负债表制度，强化发债主体信息披露，使各种债务可见、可控。加快发展多层次资本市场，吸引养老基金、保险公司、主权财富基金等长期投资者入市；借鉴国际经验，通过税收优惠等措施鼓励当地居民投资本地市政债，发挥投资者约束作用，拓宽居民财产性收入渠道。同时，积极探索投资人付费评级和投资者分级制度，打破刚性兑付，强化投资者风险自担意识。

通过立法奠定地方政府预算硬约束的法律基础。通过立法明确地方政府的债务上限，并要求地方政府提供全口径财务报告，保证透明度，这是硬化地方政府预算约束的根本保障。应借鉴国际经验，在预算法修订中允许省市县三级政府直接举债，政策上可分步实施；同时，以立法形式规定地方政府的债务口径、债务上限，地方人大的审批责任、审计责任，以及对违规者的具体惩罚措施。

完善政绩考核机制。过去一个时期，无论是以生产总值排名论英雄的政绩考核机制，还是政府自身行为公司化，以及平台融资模式下极易混淆的政府和企业信用，都是政企信用不分、政府和市场行为错位的反映。应通过完善政绩考核机制、深化行政管理体制改革、健全财税体制，使政府行为真正转到宏观调控、公共服务、保障公平竞争、推动可持续发展上来，为金融市场优胜劣汰和风险定价机制发挥作用创造条件。

总的看，当前和今后一个时期，无论是化解存量债务风险的紧迫性，还是满足日益增长的城镇化建设资金需求，地方政府融资机制都亟待完善。其中，试点地方政府自主发债不仅不会增加新的融资风险，而且能够以此为突破，强化相应的财政纪律和市场约束，带动相关改革深化和风险约束机制健全。否则，不仅城镇化建设资金难以保障，而且会扭曲金融市场正常的信用筛选机制，导致债务风险累积，甚至酿成系统性风险。必须疏堵结合、标本兼治，从根本上加快健全规范透明有约束力的地方政府融资机制，并以此促进城镇化水平和质量同步提升。

（作者为中国人民银行副行长）

编辑：周文