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舒　锐：立法法修改，为权力越位设置篱笆

舒锐

//m.auribault.com 2015-03-11 来源：法制网

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　　作为十二届全国人大三次会议的重要议程之一，立法法修正案草案3月8日提请大会审议。这是立法法颁布15年来的首次修改，对于完善我国立法体制、提高立法质量和立法效率，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和深远影响。

　　立法法看似高高在上，实际上却和每个人的利益休戚相关。治理国家与社会，关键在于立规矩、讲规矩、守规矩。人们之间日常交往需要规矩，公权力的运行更需要规矩。一个国家最大的规矩莫过于法律。如果说，立法是立规矩的程序，那么立法法则是确定制定规矩的规矩。正因此，作为规范所有立法行为的法，立法法被称为“管法的法”，在一个国家法律体系中的地位仅处于成文宪法。制定、修改立法法的权力属于立法权的行使，我国的立法权从属于人民主权，不仅要体现人民意志，更应体现人民利益。另一方面，把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，也是我们社会主义法治建设的一条基本经验。因此，这部法律修正案是否合格，就取决于两个标准：一是是否符合人民意志，二是是否符合党的主张。实际上，这两个标准在本质上是一致的，都归根于是否在最大程度上保障了人民权利与利益。

　　现实中，人民利益是多元化、层次化的，既包括公共利益，也包括公民个体权利。当公共利益和公民私权利产生冲突时，在法理上，为了公共利益，人们确实有义务在必要时让渡出自身的一些私权利。事实上，所有法律也正是人们为了取得更广泛的自由而让渡出自身部分自由而凝结所成。可是，这种让渡必须符合公平正义与法治的要求，必须在“必要”时才能实施。

　　法律的本质、法治的精髓正在于限制公权力，让权力不能任性而为，让权力行使只能出于以公共利益为目的；保护公民私权利，保障法无禁止皆可行，权利的剥夺只能因公共利益之需要，同时既要符合形式正义更要符合实质正义。目前，大多数行政机关在限制公民权利的时候已经能够做到于“法”有据，初步实现了形式上的正义，但遗憾的是，所依据法律位阶低，自己立法自己执法等情况仍然是普遍现象。这不仅难以服众，更可能为行政权侵蚀立法权，为部门利益、地方利益减损群众利益留下制度缺口。好在我们党早已经意识到了这点。对于与公民权益最直接相关的税制问题，党的十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求。党的十八届四中全会决定要求，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不能做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。这不仅禁止行政机关在具体事件中做出违法的具体行政行为，也严防行政机关擅自将这种有违行政伦理的行为法律化、正义化。

　　而本次立法法修正案，最受关注的焦点莫过于确立“税收法定”以及“规范部门规章和地方政府规章权限”。一方面规定将“税收”的专属立法权单列，并细化规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定；另一方面规定，制定部门规章没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，制定地方政府规章没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

　　实际上，这两个焦点都在于为防止行政权力将公民权利减损常态化、变相合法化设置了法治程序篱笆。这个方向显然符合党的主张，更符合人民群众的实际利益。同时，党的十八届四中全会决定对推动民主立法方面提出了新要求：“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”对此，草案也有着回应，体现在将拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度；健全审议和表决机制；增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。

　　立法程序的严格化为权利减损作出了法治布防，而立法程序的民主化更确保了这种布防不沦为稻草人。可以说，本次草案本身就是一次实现立法与党的改革决策相链接的优秀范本，较好地实现了党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，也是实现“四个全面”的题中之义。我们期盼新立法法能够早日诞生，为党的意志、人民利益通过法定程序上升为国家意志的法治进程更加顺畅贡献更大力量。

编辑：曹茂竹

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