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大学条例立法 是建立现代大学制度关键一步
熊丙奇
//m.auribault.com 2016-03-21 来源: 深圳特区报
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  针对我国高校缺乏办学自主权的现实,为顺利推进管办评分离的改革,只有把大学条例(或章程)的制订纳入立法程序,才能明确政府和高校在办学中各自应该扮演的角色,推动办学自主权尽快落地

  据媒体报道,国内首部专项高校立法或将在深圳诞生。目前,深圳大学已完成《深圳大学条例》的立法草案,下一步将继续修改完善;深圳市人大常委会相关人员已赴深大就此展开调研。

  通过立法方式制订大学条例或者大学章程,这是确保条例(或章程)有法律效力,让条例(或章程)成为大学依法自主办学的最高宪章的重要途径。此前,在国家教育部的推动下,我国一批大学已颁布了大学章程。但客观而言,由于这些大学章程是由学校内部起草,然后提交上级教育主管部门审批通过再颁布的,其性质还是属于行政规章,而非法律文本,其所能发挥的作用也比较有限。在这些章程颁布后,相关学校的办学、管理,并没有多大实质性变化。

  对于大学条例(或章程)的制订,一直以来有两种不同意见。一种意见认为,当大学获得办学自主权之后(在国外指特许状),章程主要解决大学如何自主办学的问题,即理顺学校内部治理结构。这样的章程只要经过行政部门审批,也具有法律效力。而另一种意见则认为,我国大学当前既存在学校没有合理的现代治理结构的问题,更存在没有办学自主权的问题,而且,没有办学自主权的问题还比较严重,如果大学条例(或章程)只由学校内部制订再经行政部门审批,无法解决落实办学自主权这一根本问题,条例(或章程)很难真正发挥作用。只有通过立法程序,才能明确政府、举办者、办学者、教育者与受教育者的权责边界,同时推进、监督政府部门依法放权。

  笔者赞成后一种意见,并呼吁应该把大学条例(或章程)的制订纳入立法程序。发达国家大学制订大学章程,也有两种形式,一是通过立法(由议会审议)制订,这针对学校没有明确自主权的情形;二是由学校董事会起草制订,这针对学校已获得明确自主权的情形。我国于1999年实施的《高等教育法》明确规定,高校有包括招生、教学、学科专业设置等7项办学自主权,但落实这些办学自主权,十分艰难。推进教育管办评分离,落实学校办学自主权,仍是“十三五”期间我国高等教育改革的重要任务。很显然,针对我国高校缺乏办学自主权的现实,为顺利推进管办评分离的改革,只有把大学条例(或章程)的制订纳入立法程序,才能通过广泛的利益博弈,明确政府和高校在办学中各自应该扮演的角色,推动办学自主权尽快落地。另外,这对于推进学校内部去行政化也具有十分重要的意义。单纯以行政力量主导大学内部去行政化的改革,很容易陷入悖论。近年来,一些高校也在校内大力推进行政权和教育权、学术权的分离,建立了教授委员会、学术委员会,可核心的权力还是掌握在行政之手,教授委员会、学术委员会并不能独立运行,真正负起学校教育与学术事务的管理职责,而是沦为摆设。这也需要广大师生、社会力量积极参与,努力打破原有的权力和利益架构,切实建立起现代大学制度。

  事实上,早在南方科技大学筹建时,深圳有关部门负责人和南科大创校校长朱清时就提出,要通过立法方式,制订南科大章程,并把这作为南科大改革的重要内容。而深圳大学条例已完成立法草案,则更令人欣喜。这表明,寻求通过立法方式制订大学条例的探索,一直在积极推进。如果深圳大学条例能通过立法程序颁布,明确政府作为公办大学举办者的责任、权力,以及大学拥有的自主权,理顺政府管理学校、学校内部治理结构,那么,这一条例的制订,将对我国其他高校制订条例和章程,起到很好的示范作用,有利于彻底打破以行政规章方式制订大学章程的陈旧模式。

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