日本环境争议行政ADR制度

戴璇璇

2019-12-20 10:52:40　来源：人民法院报

　　ADR制度的完善是日本司法改革的重要内容。行政ADR是指由行政机关作为中立第三方通过调解、和解、仲裁等程序解决社会纠纷。日本是行政ADR机构比较发达的国家，行政ADR弥补了裁判所司法的不足，对日本解决环境污染等问题发挥了巨大的作用。

　　环境争议行政ADR的发展背景及机构

　　日本在19世纪60年代出现了一系列严重的环境污染事件，其中以著名的“四大公害”（水俣病、新??水俣病、四日市哮喘、痛痛病）为典型代表。四大公害诉讼的胜利拉开了日本解决环境污染问题的序幕。日本的环境争议解决方式包括裁判所裁判、裁判所调解和行政ADR，在实践中行政ADR发挥着重要作用。

　　环境争议行政ADR机构包括中央的环境争议调解委员会（以下简称EDCC）和各地方的污染审查委员会（以下简称地方审委会）。环境行政ADR管辖《环境基本法》规定的7项具体环境污染（大气污染、水污染、土壤污染、噪音、振动、地面凹陷、恶臭）有关的纠纷。

　　因为日本宪法规定国家禁止设立专门法庭，所以日本没有环境裁判法庭。EDCC于1972年成立，作为准裁判机构，除了进行调解、和解与仲裁，也有权作出裁判。其专门小组的主席和委员共有7人，由国会从品行良好、具备专业经验的候选者中选举产生，并由首相任命，工作既可全职亦可兼职。EDCC设有独立的秘书处，有权制定效力性文件管理自治事务，必要时可要求其他行政机构或科研机构提供合作支持，比如向科研机构咨询专业意见等。EDCC有义务向国会出具年度工作报告并向社会公布该报告。

　　地方审委会的组成成员均为兼职，由地方政府任命品行良好、专业经验丰富的人士担任。虽然地方审委会不设秘书处，无权制定效力性文件，但是在解决具体争议时其有权寻求其他机关的支持。此外，地方审委会设有的咨询机构专门接受民众关于环境污染的投诉。

　　环境污染是一个与地区居民息息相关的问题。掌握和了解当地的环境问题，及时采取必要的应对措施，是地方政府工作的重中之重。因此，地方政府也与有关行政机关合作，设置咨询委员会和复核委员会，接受并处理民众的环境投诉。

　　环境争议行政ADR的形式及实践状况

　　环境争议行政ADR的形式有调解、和解、仲裁和裁判。只有EDCC有权进行裁判。

　　不论中央还是地方，调解委员会均由3名成员组成。调解程序一般经当事人申请启动。由于环境污染案件的社会影响较大，调解程序也可由环境争议行政ADR机构依职权启动。例如，环境污染纠纷造成较大范围的损害且当事人协商不顺利时，EDCC或者地方审查委员会在调查研究实际情况、听取当事人意见后，可以直接对案件进行调解。

　　在某些重要案件中，EDCC可以责令当事人提交相关文件，并对当事人的工厂或者其他场所进行检查。当事人达成的调解协议与《日本民法典》管辖的合同具有同等效力。EDCC和地方审查委员会可以劝告当事人履行调解协议，并可要求债务人报告履行状况。

　　EDCC的裁判处分包括损害赔偿责任的裁定和损害原因的裁定。裁判程序由当事人申请启动。与调解不同，EDCC的裁判程序应向公众公开。对于损害原因的裁判，委员会只确定案件行为与结果的因果关系，不确定当事人的权利和义务。但是EDCC应将裁判结果及时告知有关行政机关或者地方政府负责人。此外，环境污染防治委员会应建议有关行政机关或地方政府采取必要措施防止环境污染的扩大。

　　自1970年至2017年，EDCC共受理了1019起案件，其中大部分纠纷涉及基础设施建设，例如开发“新干线”和建设大型机场给民众生活带来的公害纠纷等等。EDCC2017年度工作报告显示：调解的利用率最高；关于噪音的案件数量较多；近几年来，民众开始倾向于选择裁判程序。在2017年受理的14起新案件中，有12起案件的当事人选择了裁判程序；小型案件的数量有所增加；由裁判所转移至EDCC的环境案件数量上升。

　　1970年至2017年的数十年间，地方审委会登记的案件总数为1566例，其中大多数纠纷是由大都市地区的审委员会以调解形式处理的，案件的主要索赔请求是请求损害赔偿和申请强制令。其中90%的申请人要求采取措施防治污染，例如改变设施的操作方法，安装额外的污染控制设备，缩短操作时间等。2017年地方审委会受理41件新案件，其中噪声纠纷28件。

　　截至2017年3月，日本共有1712名接受污染投诉的顾问和9251名提供环境咨询服务的政府工作人员。在2016年的7类主要污染个案中，噪音投诉最为频繁，其次是空气污染和异味投诉。此外，还有大量七种主要污染之外的环境问题投诉，比如倾倒废物等等。地方审委会对投诉反应很快，2016年，咨询科共处理了63253次投诉，其中有30184件在一周内得到处理。咨询科通常会调查污染成因，向受环境污染侵害者及相关个人和机构发布行政指导命令。

　　环境争议行政ADR的特点

　　与司法程序相比，行政机关的环境侵权诉讼具有程序简化、成本低、适用范围广、灵活解决纠纷等优点。

　　第一，在环境争议行政ADR中，政府承担了大部分费用支出，大幅缓解了当事人的经济压力。当事人申请ADR程序所需的费用仅占裁判所调解费用的20%至30%。

　　第二，环境争议行政ADR机构可以任命技术专家作为技术成员调查专业事项，EDCC还可以自费委托研究机构进行技术调查。这有利于减轻当事人的经济负担，推进实况调查进程，妥当解决纠纷。

　　第三，为促进调解达成，环境争议调解委员会在调解中制作调解方案，建议当事人接受该方案，向社会公布该调解方案及方案制定原因的说明。因为环境争议多与公众利益有关，所以环境争议行政ADR调解程序中的必要披露与裁判所调解一般民事案件遵循的保密原则截然不同，社会公众舆论对于调解方案的反应可以制约案件的各方当事人，当事人因此谨慎做出是否接受调解方案的决定。当事人一方在指定期限内不明示否定该方案的，视为当事人之间达成与调解方案相同的协议。

　　第四，EDCC的环境污染争议解决委员会可以基于自身处理环境纠纷的工作经验，向内务部长和有关行政机关负责人提出改进环境污染防治措施的意见。同样，地方审委会可向地方政府首脑提出其意见。这一规定将环境争议问题与环境政策联系起来。虽然EDCC直到最近才积极行使这一职权，但在其工作中，一些重要的具体案件导致了相关法律的修订。

　　日本的环境争议ADR制度是一种独特的环境纠纷解决机制。EDCC不仅是一个行政ADR机构，而且还扮演了“环境法庭”的角色。实践表明，EDCC正朝着一个更具裁判性的模式迈进。

　　目前，日本的EDCC也面临很多挑战。一是其管辖范围有限。二是EDCC无法解决一些关系复杂的疑难案件，比如涉及化学灵敏度和生态系统的案件。对于此类案件，日本学界认为应当在法律上降低举证的证明标准，例如设置生态预警原则等。

　　（作者单位：厦门大学法学院）

编辑：迟语洋

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