域外气候变化公益诉讼的发展动态

黄文旭

2019-12-20 08:39:32　来源：人民法院报

　　编者按：2019年12月2日至15日，第25届联合国气候变化大会在西班牙马德里召开。在国际社会应对气候变化的努力之外，各国国内的气候变化公益诉讼也在为应对气候变化作出贡献。中国共产党十九届四中全会指出，要拓展公益诉讼案件范围，完善生态环境公益诉讼制度。本版将陆续刊登介绍域外相关法律制度的文章，敬请关注。

　　气候变化公益诉讼的主要类型

　　根据哥伦比亚大学萨宾气候变化法律中心数据库统计，截止到2019年12月9日，全球共有1667件与气候有关的案件，其中发生在美国的1340件，发生在美国之外的327件。在这327件气候诉讼中，296件被告是政府，31件被告是企业或个人。在296件告政府的气候诉讼中，149件关于环境评估与许可，94件关于温室气体减排与贸易，11件关于信息公开，11件关于生物多样性与生态系统保护，26件关于人权，1件关于气候适应，4件关于公共信托。

　　气候变化诉讼案件可以分为两大类：第一类是气候变化行政公益诉讼，即以政府或公共机构为被告的行政案件；第二类是气候变化民事公益诉讼，主要是以企业为被告的气候变化侵权诉讼。

　　气候变化行政公益诉讼

　　域外气候变化行政公益诉讼主要集中在温室气体减排上的不作为和适应气候变化风险上的不作为，比如未能保护受海平面上升影响的沿海城市。域外气候变化行政公益诉讼最早的案例发生在1986年，包括洛杉矶市和纽约市在内的一批原告对美国国家公路交通安全管理局（涉及福特和通用汽车）提起诉讼。该案中，法院认为，原告未能证明全球变暖所造成的损害归因于政府不考虑环境影响的决定。它是行政不作为与气候变化损害之间的因果关系难以证明的早期例证。此案发生以后的很长一段时间，美国很少发生气候变化行政公益诉讼。

　　在南方国家，气候变化行政公益诉讼也在持续发生。比如，在2005年代表当地社区提起的诉讼中，尼日利亚联邦法院判令壳牌公司和尼日利亚政府停止在尼日尔三角洲燃烧天然气，理由是燃烧天然气对居民健康产生了不利影响，并且排放了引起气候变化的温室气体。

　　2015年，巴基斯坦上诉法院在“Leghari诉巴基斯坦共和国”案中认为，巴基斯坦政府未能执行《2012年国家气候变化政策》和《气候变化政策实施框架（2014-2030年）》规定，“侵犯了公民的基本权利”。

　　气候变化民事公益诉讼

　　近年来，以企业为被告的气候变化诉讼越来越多。比如，化石燃料企业被诉产生了大量的温室气体排放并造成气候变化。第一波气候变化侵权诉讼开始于2000年，但大部分都没有得到法院支持。第二波气候变化侵权诉讼开始于2015年。新一波气候变化侵权诉讼很大一部分是由美国州政府或市政府提起的，罗得岛州、旧金山、奥克兰和纽约总检察长都曾提出过此类诉讼。

　　气候变化民事公益诉讼索赔的总额达到数十亿美元。要求赔偿的款项包括为防止海平面上升而修建防波堤或其他基础设施的费用，以及适应气候变化造成的其他物理影响的费用。虽然气候变化侵权诉讼还没有胜诉的先例，但原告在积累更多经验后会调整策略、完善方法，在以后的诉讼中得到法院支持的可能性会更大。

　　第一波气候变化侵权诉讼大部分是公害诉讼。美国侵权法上的公害诉讼指的是对损害公众健康、公共财产、公共道德或影响公众权利的行为提起的诉讼。这些诉讼基本没有取得成功，程序上的障碍主要是原告的主体资格问题，即原告需要证明其损害可归因于被告的不当行为。一些法院认为，气候变化带来的损害是根本无法解决的。还有一些法院认为气候变化问题是政治问题，不适合在法院解决。

　　始于2015年的第二波气候变化侵权诉讼有了新的“科学、话语与宪法背景”。2018年7月，罗得岛州成为美国第一个对企业提起气候变化诉讼的州。第二波气候变化侵权诉讼很多是根据普通法和州成文法提起的，理由包括：公害、私害、产品责任（缺乏警示和设计缺陷）、疏忽、侵害等。这些诉讼的争议焦点是未来损害与未来费用，而美国侵权责任制度是对已经发生的可计算的损失（而不是未来的损失）设计的，这就是问题所在。在“加州人民诉BP P.L.C.等”案中，Alameda县高等法院Alsup法官认为，“现在无视我们自己在使用化石燃料方面的责任，而将全球变暖的责任归咎于那些满足我们需求的人，是否真的公平？在享受好处的同时说化石燃料的销售不合理，是否真的公平？”

　　但总的来说，近年来的趋势是法院倾向于支持气候变化民事公益诉讼。

　　气候变化公益诉讼典型案例

　　马萨诸塞州诉美国国家环境保护局案

　　2005年《京都议定书》的生效，使公众对气候变化问题更加关注，气候变化行政公益诉讼案件的数量开始增加。2007年4月2日，美国联邦最高法院审理的“马萨诸塞州诉美国国家环境保护局案（Massachusetts v. EPA) ”是一个里程碑，标志着气候变化诉讼在美国进入了一个新的阶段。

　　该案中，美国联邦最高法院判决温室气体属于空气污染物，美国国家环境保护局拒绝对温室气体进行管制，对马萨诸塞州造成了“实际”和“迫在眉睫”的损害风险，要求美国国家环境保护局根据《清洁空气法》履行对温室气体进行管制的职责。

　　Juliana诉美国案

　　Juliana诉美国案是一个特别值得关注的案件。2015年，非营利组织“我们的儿童信托基金”代表21名年轻活动家向美国俄勒冈州地方法院起诉，要求美国联邦政府大幅减少二氧化碳排放量。诉状称，政府开展的种种扶持行动引发了气候变化，侵犯了最年轻一代的生命权、自由权和财产权等宪法权利，而且没能保护重要的公共信托资源。

　　该案涉及公共信托原则这一环境法前沿问题，被称为“大气信托诉讼”，也被一些媒体称为“最重要的环境案件”。美国政府一直以各种理由向法院申请撤销案件。美国政府认为，法院对于该案没有管辖权，因为该案是在挑战开发和推广化石燃料这种体系，而不是具体的政府行为。2019年6月4日，美国联邦第九巡回上诉法院举行了关于中间上诉和初上禁令的听证会。目前该案还在审理过程中。

　　Lliuya诉德国莱茵集团案

　　“Lliuya诉德国莱茵集团”案是第二波气候变化侵权诉讼中的典型案例。2015年11月，居住在秘鲁Huaraz镇的一位农民Lliuya在德国埃森地方法院起诉德国能源巨头、欧洲碳排放量最大的企业——德国莱茵集团（RWE）。Lliuya诉称，RWE排放了大量温室气体导致气候变化，应该为Huaraz镇附近安第斯山脉Palcaraju冰川融化承担一定的责任。

　　Palcaraju冰川融化导致Huaraz的冰川湖Palcacocha面积大幅增加。鉴于RWE只是造成气候变化并因此导致湖泊面积增加的排放者之一，Lliuya要求法院判令RWE承担他和Huaraz当局为建立防洪措施而产生的费用的0.47%，这与Lliuya预估的RWE对全球温室气体排放的年度贡献相同。2016年12月15日，埃森地方法院驳回了Lliuya的起诉。Lliuya提起上诉。2017年11月30日，德国哈姆地区高等法院裁定本案应该受理。

　　本案目前处于证据审查阶段，法院将审查证据以确定Lliuya的住所是否由于附近冰川湖面积增加而遭受洪水或泥石流的威胁，以及RWE的温室气体排放是如何造成这种风险的。法院将审查关于以下问题的专家意见：（1）RWE的二氧化碳排放量；（2）这些排放对气候变化的贡献；（3）对Palcaraju冰川造成的影响；（4）RWE对造成上述影响的责任分担。尽管此案的事实仍需法院裁判，但法院承认企业有可能对与其温室气体排放有关的气候变化造成的损害负责，这标志着气候变化民事诉讼领域法律的重大发展。

　　Urgenda基金会诉荷兰王国案

　　2013年11月20日，环保组织Urgenda基金会和886位荷兰公民一同向荷兰海牙地区法院提起诉讼，要求荷兰政府承担减缓气候变化不力的法律责任。该案是一起基于民事侵权而提起的气候变化公益诉讼。2015年6月24日，荷兰海牙地区法院作出判决，命令荷兰政府限制温室气体排放的总量，到2020年应当至少削减1990年水平基准25%的温室气体。2018年10月9日，荷兰海牙上诉法院维持了这个判决。

　　该案是世界上首例由非政府组织以民事公益诉讼方式将政府诉至法院，请求法院责令政府提高温室气体减排目标并获得法院支持的标志性案例。（本文系湖南省教育厅资助科研项目 [15B143]的研究成果。）

　　（作者单位：湖南师范大学）

编辑：迟语洋

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