补偿安置方案是否具有可诉性

于红涛

2020-08-27 14:34:41　来源：人民法院报

　　审判实践中，补偿安置方案的可诉性问题一直是困扰行政法官的一个难点问题。这不仅因为补偿安置方案的可诉性本身存在很强的模糊性，还因为不同的征迁程序中，安置补偿方案在性质、功能、作用等方面存在差别，导致其可诉性存在差异。本文根据被征收土地和房屋情况，将补偿安置方案分为集体土地征收补偿安置方案、国有土地上房屋征收安置补偿方案和城中村改造等协议拆迁中的补偿安置方案，分别谈一下这三种补偿安置方案的可诉性问题。

　　一、集体土地征收补偿安置方案具有可诉性

　　这里的集体土地征收补偿安置方案，是指案涉集体土地经过法定征收程序，对土地及附属物的补偿安置方案。笔者认为，这种补偿安置方案具有可诉性，理由如下：

　　（一）集体土地征收补偿安置方案是能够对当事人权利义务直接产生影响的行政行为。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”征地安置补偿方案是市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门制定的。方案一般会载明征地范围、土地补偿安置费标准、青苗及附属物补偿标准、征地费用的支付对象和支付方式、社保费用、安置途径等内容，直接设定当事人的权利义务，属于行政机关基于其管理职能作出的对行政相对人的权利义务产生影响的行政行为，具有可诉性。

　　（二）补偿安置方案不属于规范性文件。行政诉讼法第十三条规定了对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不属于行政诉讼的受案范围，即规定了抽象行政行为不可诉。抽象行政行为是指行政机关为了进行行政管理而制定的具有普遍约束力的规范性文件的行为。而集体土地征收补偿安置方案，是针对特定地块的土地征收而制定的，征收及补偿安置的对象也是特定的，仅对被征收土地及附属物的补偿具有约束力，不具有普遍约束力。且补偿安置方案仅对该次集体土地征收适用，不能够反复适用。因此，补偿安置方案不属于规范性文件。

　　（三）补偿安置方案具有执行力。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。” 根据上述规定，补偿安置方案一经批准，政府即可进入实施阶段。实践中，政府机关通常根据经批准的安置补偿方案，计算出房屋及其他附属物价值，将补偿款直接达到村委会账户或本人账户，然后责令村民交出土地。之后进行的对房屋及其他附属物的拆除行为，属于清理土地附属物的行为，当事人对拆除、清理行为提起诉讼，一般也不会得到支持。因此，如果排除对安置补偿方案提出复议或诉讼，被征收人则无救济途径，明显对被征收人不公平。

　　（四）法律规定了集体土地征收补偿安置方案裁决前置程序，并没有不可诉的明确规定。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。集体土地征收补偿安置方案争议，主要针对的是补偿标准争议，按照土地管理法实施条例的规定，对补偿安置方案有争议的，应当先由批准征用土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征收人对征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”而法律并没有规定对集体土地征收补偿安置方案的复议决定为最终裁决，因此，对复议决定不服的，仍可以提起行政诉讼。既然对一个行政行为的复议决定能够提起诉讼，那么该行政行为本身也应是可诉的，具体到集体土地征收补偿安置方案，只是规定了裁决前置程序，并非不可诉。

　　二、国有土地上房屋征收安置补偿方案不具有可诉性

　　（一）国有土地上房屋征收安置补偿方案具有过程性、阶段性特点。国有土地上房屋征收安置补偿方案是伴随着房屋征收产生的，一般来说，政府对国有土地上房屋下发征收决定时，同时以附件形式下发安置补偿方案，其目的是号召房屋被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，政府必须依据征收补偿方案对被征收房屋作出补偿决定，方可实施征收行为。因此，征收安置补偿方案只是行政机关作出补偿决定行政行为的依据和条件，具有过程性、阶段性特点，可以理解为行政诉讼法解释中的“过程性行为”，不具有可诉性。

　　（二）国有土地上房屋征收安置补偿方案不具有直接执行力。国有土地上房屋征收与集体土地的征收程序不同，如果被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，政府无法仅仅依据安置补偿方案决定对被征收房屋的补偿价值，必须依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对被征收房屋作出补偿决定。后续政府申请人民法院强制执行的执行标的也是补偿决定，而不是安置补偿方案，因此征收安置补偿方案不具有直接执行力，不直接对当事人的权利义务产生影响，因此不具有可诉性。

　　（三）安置补偿的价值保护取向决定了安置补偿方案对补偿决定的影响有限。集体土地征收与国有土地上房屋征收不同的是，集体土地征收主要是针对土地的征收，土地上的房屋等其他物品都是附属物，并不是一般意义上的商品。农民获得集体土地使用权，系基于其农村集体组织成员身份无偿原始取得，集体土地安置补偿方案着眼于保障被征地农民的生活保障，因此其补偿标准带有普遍性、统一性的特点。而国有土地上房屋征收主要针对的是房屋的征收，土地价值也被涵盖在房屋价值里面，征收补偿主要是着眼于对被征收人房屋本身财产价值的公平补偿。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了被征收人房屋产权调换的选择权，其立法目的是保障公民居住权。条例同时还规定选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，从侧面说明了仍是对房屋财产价值的补偿。价值保护取向决定了国有土地上房屋征收补偿决定要以房屋的实际价值评估为基础。征收补偿决定中，安置补偿方案只是作出补偿决定的依据之一，对补偿决定的影响十分有限，实质上影响当事人权益的是房屋评估价值，所以《国有土地上房屋征收与补偿条例》用大量篇幅对评估程序做出规定。审判实践中，对房屋征收补偿决定提起诉讼的，也主要因为对房屋的评估价值不满。因此，从补偿决定合法性审查角度来看，赋予安置补偿方案可诉性的意义不大。

　　三、城中村改造等协议拆迁中的补偿安置方案不具有可诉性

　　这里的协议拆迁中的补偿安置方案，是指政府机关未经法定征收程序，对城中村改造、棚户区改造、合村并城等项目制定的安置补偿方案。实际上这类协议拆迁在政府拆迁工作中占很大比例。笔者认为，这种补偿安置方案不具有可诉性，理由如下：

　　（一）补偿安置方案具有从属性，无法单独成为行政行为。行政行为，一般是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为具有从属法律性、单方意志性、效力先定性、强制性等特征。补偿安置方案是解决土地或房屋被依法征收后的补偿问题，其性质决定了其不能脱离征收决定而独立产生行政法律效果，因此不属于行政行为。在整个协议拆迁过程中，政府并没有作出征收决定，因此其制定的补偿安置方案不具备行政行为的特征，不具有可诉性。

　　（二）协议拆迁中的补偿安置方案属政府要约，没有法律上的强制力。在未经法定征收程序的情况下，政府制定的补偿安置方案，是为了号召被征迁人与政府签订补偿安置协议，实现房产转移和推动城中村改造工作的目的。这种补偿安置方案性质上只能属政府向被征迁人发出的要约，并没有任何法律上的强制力。政府不能依补偿安置方案强迫村民出让房产，村民也不能强求政府购买房产。是否与政府签订协议，完全是被征迁人的自由意志。一个没有国家强制力做保障的行为，不会对当事人的权利义务产生影响，因此不具有可诉性。

　　（三）被征迁人有后续救济途径。在被征迁人未与政府签订补偿安置协议的情况下，其保有继续占有使用宅基地及房产的权利，保持其权益处于未遭受侵害状态。如果政府机关为推进城中村改造工作，对未签订协议的被征迁人实施强行拆除房屋或断水、断电等行为，被征迁人可以依法就这些后续的行政行为提起诉讼，请求确认政府行政行为违法并要求赔偿来维护自己的合法权益。

　　（作者单位：河南省高级人民法院）

编辑：迟语洋