退回补充侦查程序的规范与改进

曾军　熊姿

2020-08-12 15:12:42　来源：检察日报

　　“检察官主导责任”是对检察官法律监督职责的本质提炼，也是对检察官履职活动的鞭策和期待。退回补充侦查作为审前诉讼活动的重要制度，经过多年运行和发展，在很大程度上已经成为审视检察机关扛起审前主导责任情况的样本和窗口。适应优化“案-件比”、提升办案质效要求，其改进和发展进路更主要的是强化规范，使之契合公平正义价值，发挥发现事实、匡正程序功能，实现正确办理案件的目的。

　　检察官履行审前主导责任，主要通过监督和引导侦查活动以及案件过滤，确保提起公诉的案件符合审判要求。其中，启动退回补充侦查程序，可以发挥进一步查清犯罪事实、弥补证据不足、追查漏罪漏犯、纠正非法取证等作用。从实证分析角度看，退回补充侦查程序在发挥正向价值作用的同时，确实也存在不必要的退查、退查提纲质量不高起不到引导侦查作用、延长审查起诉期限偏多甚至办案超期等问题，这就需要站在检察官履行主导责任的高度予以解决。

　　树立审前主导责任的自觉性：转变理念促“退侦”价值回归。一是严守配合制约原则。侦查工作质量是准确开展审查逮捕、审查起诉、法庭审判等诉讼活动的基础前提，侦查错误或偏差将造成无可挽回的不利后果。检察机关负责审查监督侦查质量，符合条件时可以要求侦查机关重启侦查行为，例如退回补充侦查，但由检察机关决定重启侦查不宜成为常态。对侦查机关的配合制约决定了检察机关应尊重侦查机关在查清事实方面的主导地位，不得随意要求重启侦查程序，以“假退查”争取办案时间等做法违背该原则。二是强化尊重和保障人权。退回补充侦查是刑事诉讼程序的“倒流”，不规范适用将不利于被追诉者的人权保障，检察机关“案-件比”系数的提升会增添被追诉人及其亲属的讼累，原则上应将该措施作为“保留手段”，不得轻易启动；即使启动，也应尽量控制办案周期，减少案件延宕在审查起诉阶段的时间。三是坚持案件质量导向。相对于常规侦查，退回补充侦查属于对质量有瑕疵的案件采取的带有补救性质的措施，常规侦查的质量对退回补充侦查的适用有抑制作用。侦查质量瑕疵的成因主要可归结为侦查人员证据意识不够，证据体系有缺陷；取证能力不足，必要证据未能提取；侦查行为规范性不够，证据合法性存疑等。而退查的初衷主要就是弥补案件事实证据缺陷，提高案件侦查取证质量。

　　外部引导：主导构建证据体系，发挥退查制度效能。退回补充侦查作为常规侦查的例外情形，不得随意轻启。因此，需要采取综合手段解决或预防侦查过程中可能存在的问题，以减少对于退回补充侦查程序的依赖。

　　一是个案介入。第一，对于重大、疑难、复杂案件，检察机关应强化提前介入，以专业的敏感性、全局的前瞻性，预判侦查活动中可能伴随的证据风险，提醒侦查人员在侦查方向、证据重点、瑕疵规避等方面加强注意，将庭审的刑事证明标准传导到侦查阶段。第二，对于普通案件，应前移监督节点。引导侦查的时间节点距离案发时间越早效果越好。因侦查工作保密需要、尊重侦查机关独立性、时间人力因素等，提前介入并非引导侦查的常态，因此在审查逮捕阶段开展引导，将《人民检察院刑事诉讼规则》第284条关于制作继续侦查提纲的规定落到实处成为一个较为适宜的选择。通过同步、动态的引导和监督，保障侦查活动的合法性、正当性和有效性。

　　二是类案协商。退回补充侦查适用率高、侦查机关补查质量不佳的一个重要因素是侦检机关在证据能力、证明方法、证明标准等方面缺乏统一认识，存在侦检衔接不畅的问题。认识观念上的问题并不能通过简单的反复退查予以解决。检察机关应总结审查逮捕、审查起诉工作中发现的侦查工作中带有普遍性的问题，特别是在类案办理中应注意的具有规律性的事项，强化与侦查机关沟通，达成共识，将侦查、审查起诉的证据证明标准统一到法院裁判标准上，减少因认识差异适用退回补充侦查的情形。

　　三是提升退查实质作用发挥。强化退查必要性考量，提高退查文书质量，增强可行性、说理性；注重协调配合，畅通交流渠道，及时沟通意见，实时掌握退查进度效果，侦检机关共同提高证据质量、解决证据问题。

　　内部监管：强化内控，着力规范退查制度运行。深化司法责任制综合配套改革，充分保障检察官依法独立履职，健全和落实内部监督管理机制。

　　一是发挥检察长和部门负责人的监督管理职责。理顺检察官独立办案与检察长、部门负责人监督管理之间的关系，明确监督管理权限、管理方式。检察长、部门负责人应对检察官办案的整体质量效果进行分析评价，对退回补充侦查适用情况提出指导意见，对滥用、错用退回补充侦查或无故拖延行为进行及时纠正。

　　二是充分发挥案件质量评查的监督作用。建立与新型司法权力运行模式相适应的案件质量评查制度。对照《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》定期对退回补充侦查工作开展专项评查，重点对补查必要性、补查提纲的内容和质量等进行评价，清理“假退查”，降低“案-件比”，促进提升补充侦查水平。

　　三是保障当事人知情权。引入外部监督以强化内部管理。对于采取退回补充侦查程序的，告知犯罪嫌疑人、辩护人、被害人等相关情况，接收和重视诉讼参与人以及人民监督员的意见建议，将监督意见作为重要信息来源，增强检察管理的准确性、针对性。

　　（作者单位：重庆市人民检察院第五分院）

编辑：迟语洋

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