德国行政裁量司法审查制度

潘璐

2020-06-19 15:42:37　来源：人民法院报

　　德国行政法以其严谨的学术理论、完备的法律制度以及前沿的司法实践为其他国家提供了很多借鉴，其中的行政裁量司法审查制度自然也不例外。本文将以德国的相关制度为研究对象，对其进行简要介绍。

　　行政裁量的内涵考察

　　在德国，一般而言，对行政裁量行为的司法审查是与对不确定法律概念的审查相区别的。这里的行政裁量可以通过哈特穆特·毛雷尔的定义来理解：行政裁量是指行政机关处理同一事实要件时，可以选择不同的处理方式，包括决定裁量（决定是否采取措施）与选择裁量（选择具体的种类、幅度等效果）。行政裁量即“法律后果裁量”，也称“行为裁量”或“效果裁量”，其客体是法律后果；而不确定法律概念的客体是法定事实要件。这种主流观点认为只有存在自由意志的领域，才有裁量存在的可能性。由于要件判断中只存在对法律的认识这种客观行为而不存在价值判断等意思自由活动，因此，法律要件并不存在裁量空间。裁量行为只能存在于效果部分。

　　1955年后，随着对行政判断的深入了解，许多学者在不确定概念中发现了“判断余地”、“评价特权”的存在，也就是说行政机关对不确定概念也有选择的可能性。法院在审查时应当给予这种“余地”和“特权”以一定的尊重，只要行政机关的解释是合理的，法院就不能以自己的判断替代之。

　　值得注意的是，这个时期的判例避免使用“裁量”定义不确定概念，而以“替代性理论”展开说理。也就是说，此时学界普遍认为“判断余地”并不属于裁量，因为不确定概念需要接受法院的全面审查，法院只是不能像原来那样完全地、当然地以自己的判断替代行政判断。

　　此后，情势朝着继续发掘不确定概念中裁量空间的趋势发展，以致有学者明确指出，判断余地和行为裁量实际上属于同一性质的事物，二者都在法律解释方面拥有自由意志。同时，在学说或多或少的影响下，法院依循并不一致的审判逻辑，也逐渐承认了要件裁量的存在，并且这样的判例还在不断增加。

　　德国行政法学学说及判例曾经都不承认要件裁量，而现在不仅要件裁量和效果裁量的区别在理论上逐渐相对化，并且，其在实践中的关系亦不再是二者择一的对立关系。承认要件裁量的背后是法院对裁判行为与行政行为同一原理（适用法律）但不同任务（行政管理、司法救济）的理解。结果是，“效果裁量论”仍然是德国现行通说，不过法院和学者都开始认同行政机关在法律要件部分的价值判断以及主观意志表达。

　　裁量行为的审查标准

　　德国关于裁量权限制的法律规定主要是：《德国基本法》、《德国行政法院法》第一百一十四条、《德国行政程序法》第四十条以及1977年税法第五条和《社会法典》第一章第三十九条第一款。其中《德国行政法院法》规定了行政法院对裁量权进行审查的两种理由：超越裁量权和滥用裁量权。这两种理由也是日本、韩国以及我国台湾地区的法定审查标准，但具体内容可能有所不同。超越裁量权，即超出授权法规定的裁量范围。这种行为瑕疵实际上与羁束行为中超出法律规定范围是一样的。

　　与超越裁量这种逸出立法外在界限的违法形态相对，滥用裁量权是指行政机关不正当地行使职权，僭越了法律设定的内在界限。结合学者们的相关研究，滥用裁量权的表现主要包含以下几种形式：1.违反比例原则（适当性、必要性和均衡性）；2.出于不正当的目的（包括出于私人利益和基于其他公共目标）；3.不适当的考虑（包括考虑不相关因素、不考虑相关因素）；4.没有平等对待（包括横向平等与纵向平等）；5.无正当理由背离裁量基准（违反由行政指示和行政规则所形成的一些限制性的规定）；6.未遵守行政惯例（未能受到某种行政惯例的拘束）；7.裁量怠慢（包括裁量权不行使以及裁量拖延）。需要说明的是以上几类形式可能会发生交叉重叠，例如由未遵守行政惯例引起的不平等对待。

　　在德国，比例原则是宪法性规范，反映在行政法领域则是约束行政裁量的基本原则。曾经，比例原则一直被认为只适用于侵害行政。第二次世界大战后，给付行政和风险行政领域逐步扩大，相应的国家权力随之扩张。对于这些过去几乎没能成为诉讼对象的行政行为，在实质性权利救济层面，比例原则也开始发挥作用。

　　此外，比例原则的核心内容——目的和手段的适当比例性，受侵害的私益与公益的比例性，加之比例原则的技术性和便宜性（比例原则在判决中的适用能够巧妙地融合两种立场，既尊重行政机关的裁量，也控制了过度的裁量），使得它被提高到裁量控制的概括性原则的高度。其通常被作为裁量的内部界限标准来论述，用于关注所有的行政裁量权行使问题。当然，并不是所有的行政裁量行为都能够被法院审查，那些涉及政治性的行为以及国家行为仍然属于司法不能踏足之雷池。

　　事实上，以上多数审查标准与其说是从结果的角度审查裁量是否适当，不如说是对行政行为作出的过程的考察，比如不适当的考虑、出于不正当的目的、无正当理由违背裁量基准和行政惯例等。

　　司法审查强度问题

　　为了能够应对日益复杂的法生活关系，行政裁量在数量上大大增加。如果法院对这方面的行政判断不予审查，必然是不被允许的。在德国，关于合目的性与必要性的裁量早已受到普遍认同。然而，对于行政机关基于责任（立法授权）与能力（行政专业性、即时性）作出的判断，法官的个人能力有限，同时裁判并不能及时、深入了解行政政策，这些因素催生出行政裁判的界限。这在不确定概念的审查中表现为对“判断余地”的肯定；对于效果裁量，就变为只要不违反比例原则、平等原则等，则“私人没有受侵害的权利”的结果。法院的终极任务在于判断行政公益目的的实现对人权的牺牲是否超过最小界限。

　　应该说，“最小界限”大体上体现了德国行政法院在权利保障方面对行政行为的严格程度，需要指出的是，“最小界限”并不是基于整个制度体系而言的，它只是反映了审查强度的一种。具体案件中，针对不同性质的问题法院通常会适用不同的审查强度。这是因为，德国行政法院的建立受到法国的极大影响，其在政治生活、社会生活中发挥着重要作用。同时，经过第二次世界大战，德国行政诉讼将个体权利的保障上升为第一要旨。这些因素使得行政法院在司法审查中拥有广泛的权力，能够深入行政行为内部，确保行政机关在界限内行使职权。

　　（作者单位：北方工业大学文法学院）

编辑：迟语洋

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