法治视野下的房地产税改革

张学博方瑜聪

2019-06-05 11:01:00　来源：学习时报

　　今年的政府工作报告提出“稳步推进房地产税立法”。我国对房地产税法的酝酿已历经数年之久，共识正在形成。讨论房地产税改革及其立法，首先要明确该税的内涵：广义的房地产税是一个综合性概念，一切与房地产经济运行过程有直接关系的税都属于房地产税；目前社会广泛关注的，包括本文讨论的房地产税，是狭义的、针对居民住宅征收的财产税。
　　房地产税的功能与价值定位
　　房地产税的立法工作相对复杂，立法涉及的利益群体多样，必须广泛凝聚社会共识与专业共识。当前，对房地产税的功能与价值进行定位，需要明确以下几个问题。
　　首先，有人认为，房地产税的征收是为了调控房地产市场。这一说法有一定的合理性，但这并非是改革与立法的最主要目的。目前，房地产税之所以被广泛定义为调控房地产市场的工具，与2011年沪渝两地的房产税改革试点有关。该改革试点推行之前，国家已经连续出台多项旨在抑制投资性购房需求的调控政策，而在此氛围之下，活跃在人们视野里的房地产税就常常被贴上了“抑制房价上涨”的标签。但必须明确的是，房价涨跌的背后，反映的房地产供需不平衡的问题，往往是多方面因素共同导致的，房地产税即便是在需求端暂时起到了抑制投机性购房的效果，并不能从根源上解决房地产市场中供不应求的问题，若以此定位房地产税的价值，会制约房地产税发挥长期作用。
　　其次，由于中央与地方政府在事权与财权配置上存在不匹配的情况，地方政府承担着较大的支出责任但却缺乏与其相应的税权，在这样的财政压力下，有的地方政府采取在税收之外寻求财政来源的做法，逐渐地就形成了地方债务收入规模过大和过分依赖土地财政的问题。我国房地产税的各项税种主要分布于开发建设、交易和保有环节，其税负机构呈“重增量轻存量，重建设交易轻保有”的特征。但随着我国房地产市场逐渐进入存量房时代，以土地使用权出让金与针对房地产开发建设及交易环节的各种房地产税种为主题的土地财政模式将难以为继。此时进行房地产税改革，将非营业性用住房纳入房产税的征税范围，清理与房地产行业相关的不合理收费，调整房地产税的税负结构，在形成地方稳定税源从而缓解地方政府的财政压力的同时，也有助于完善地方税制。
　　再次，房地产税改革中将非经营性房产纳入征税范围的做法，有其调节收入分配的功能考量。拥有多套住房的城市居民的购房动机可能包括几种情况：一是满足投资需求，二是满足生活需求，三是兼具投资和生活需求。基于以上任何考虑所做的购房行为和持有行为，在以市场竞争为主要机制的初次分配领域中，都是受到以“法不禁止即自由”为原则的民商法的承认和保护的。人们拥有的房产存量和房产溢价的差距会造成收益分配上的差异，初次分配的悬殊差异是自由竞争的必然结果，这本无可厚非。但过多的投资性购房行为会挤压居住型购房者的住房选择空间，当市场的大部分房产掌握在投资型购房者手中时，购买力较弱的居住型购房者的购房需求会因此无法得到满足。而由于购房需求已逐渐成为大部分民众的物质需求之一，当有碍于这一需求实现的原因是房地产市场出现市场失灵的时候，政府就有必要以征收房地产税的方式介入，对初次分配的结果进行收入再分配调节，实现矫正正义。
　　房地产税立法的模式选择
　　如何征收更符合公平原则，这是关乎房地产税正当性的关键问题，也是立法的主要目标。
　　过去的试点改革中，存在着“改革在先，立法缺位”的情况，这会导致改革的正当性不足；现阶段的房地产税改革，遵循的则是“立法先行，推进改革”的改革逻辑，这一点在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“加快房地产税立法，并适时推进改革”的表达，以及目前我国稳步推进房地产税立法的实践中得到集中体现。这样的法治化路径是对税收法定原则的落实，有利于各方利益主体就房地产税改革问题在立法过程中提出自己的意见，将争议与妥协前置，使改革方案能够最大限度地满足各方主体的利益需求，得到人民群众的普遍同意，从而减少改革的阻力，提高房地产税法以及相关法规出台后的社会遵从度。
　　我国的房地产税法采取何种模式，目前尚无定论。观察其他国家不动产税的发展变迁，对我国的房地产税立法具有借鉴意义。例如，韩国在1986年制定了土地过多保有税，并在1990年制定了综合土地税（针对空闲土地），对住宅则课征财产税。由于分离课税效果不明显，2005年韩国政府进行了地方税法改革，将之前的财产税与综合土地税进行了合并，通称为新财产税，这是为了加强关于不动产保有的税负公平，使不动产市场价格更加稳定，以实现地方财政的均衡发展。而我国目前有两种可选择的房地产税立法模式。一种是采取房地合一的综合财产税模式；另一种是沿袭目前的城镇土地使用税和房产税并立制度。
　　无论采取何种模式，房地产税改革与立法都需要格外关注量能课税原则的落实。量能课税原则是指，应根据负担能力的大小来确定税收负担水平，它强调的是征税过程中的实质正义。基于量能课税原则的要求，房地产税的税制安排必须对不同人群的纳税能力进行充分调研，尽可能详细列举抵扣条件、税收优惠条件以及减免条件。如，免税制度可以提供按面积计算和按房产套数计算两种方式，供纳税人根据自己的实际情况进行选择。另外，为了配合房地产税改革，还应该对相关配套制度进行及时完善或解释，排除开征房地产税的技术和制度障碍，例如，对物权法关于土地使用权自动续期的法律条款进行立法解释，在土地使用权届满时，应该由民众缴纳少量费用即可自动续期，同时规定自动续期的次数，避免购房者重复缴纳土地租金，较好地平衡相关主体的利益。

编辑：迟语洋

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