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外国“国家安全委员会”扫描

本报记者罗朝文通讯员王晓东 //m.auribault.com 2013-11-22 来源：解放军报

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　　党的十八届三中全会提出：设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。各国为何设立国家安全委员会？国安委又在保障国家安全中扮演怎样的角色——

　　Q1. 何为国家安全委员会？

　　安全是所有国家面临的永恒课题，是一国生存与发展的前提与基础。国家安全委员会也称国家安全会议（National Security Committee或National Security Council）。很多国家，特别是发达国家根据自身社会、历史、文化传统，依据自己的国力和国情，按照“精干、高效、权威”的原则，建立起由最高领导人直接领导的国家安全事务最高决策、协调或咨询机构。如美国的国家安全委员会、俄罗斯的联邦安全会议、法国的最高国防委员会、英国的国防与海外政策委员会、德国的联邦安全委员会、日本的内阁安全保障会议（近期也在改组为国家安全会议）等。

　　这些机构一般由涉及国家安全重要部门的最高领导人组成，除相对固定人员外，国家最高决策者可根据具体情况确定有关人员参加。其基本职责是：对国家安全形势作出评估，确定国家安全的大政方针、原则、政策，制定国家安全战略；制定国家危机事件的应对措施并组织协调国家有关部门采取一致行动。

　　Q2. 各国为何成立国安委？

　　一般来说，一个国家政府机构中涉及国家安全和对外战略的包括外交、国防、情报等部门，但很多时候，单一部门提出的方案往往局限于部门利益和本位意识，无法更好、更全面地预防、应对危机，必须从更高层面上进行统筹应对。这就是大多数国家成立国家安全委员会的初衷。当然，以上所指还仅局限于传统安全概念，在非传统安全领域，金融安全、能源安全、产业安全、文化安全、食品安全、粮食安全等问题也越来越多地被各国关注。这些非传统安全问题背后牵涉着更为复杂的部门协调问题，也成为各国成立国家安全委员会的重要原因。

　　除了以上原因，有些国家国安委的设立还与该国决策民主的建设进程相关。如印度在未成立国安委之前，有关国家安全的重大决策，往往出自政治强权人物的独断专行，表现出较多的个人意志。国安委的成立使印度的决策比过去更加周密，制约了个人意志和行为的过度影响。

　　Q3. 国安委是“大国标配”？

　　近五十年来，在各国国家机构变动中，一个普遍的现象就是各国纷纷成立国家安全事务决策或协调机构。这些功能相同或者近似的机构，掌控或影响着国家的重大政治和安全事务，成为当前重要的国际政治现象。

　　美国国家安全委员会是由美国总统主持的最高级别的国家安全及外交事务议事机制，职责主要是向总统提出建议，就国家安全和外交事务在各个政府部门间进行协调。俄罗斯联邦安全会议于1992年建立，其职能是审议重要的国家和社会安全问题，制定统一的国家安全政策。

　　美俄之外，英国、法国、德国、日本、韩国、印度、巴基斯坦、以色列、澳大利亚、乌拉圭、波兰、荷兰、南非、埃及、墨西哥、巴西、智利、厄瓜多尔、乌克兰、白俄罗斯、捷克、阿尔及利亚、新西兰、哈斯克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、格鲁吉亚等30多个国家都设立有国家安全委员会或类似机构。因此，国家安全委员会不仅是“大国标配”，也是许多国家在协调处理内外安全问题时的共同选择。

　　Q4. 国安委权力有多大？

　　国家安全委员会的权力与其性质直接相关，具体来说可分为协调机构、咨询机构与决策机构三种类型。

　　美国《国家安全法》规定安全委员会的主要职责是“帮助总统协调美国的军事政策和外交政策”，其发展初期的性质类似于咨询机构；尼克松时期，安全委员会权力膨胀，总统国家安全事务助理可以指挥政府部门；里根以后，安全委员会定位回归于协调，主要负责拟定安全政策、协调安全体系、监督执行情况，其权力主要依赖于向总统提出建议来实现。设立这种协调性质安全委员会的，还有吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等国。

　　俄罗斯、印度、日本、韩国等国的安全委员会（安全会议）不是权力机构，仅是总统或内阁的咨询、顾问机构或秘书班子，负责就国家安全问题拟制政策方针，提交最高决策机构或总统总理决策。不过，这类咨询性质的安全委员会近年来有向美国模式转型的趋势。

　　上述协调型、咨询型安全委员会在法律上不具备决策权力，而伊朗、沙特、土耳其、巴基斯坦等国的安全委员会则是国防与安全领域的最高决策机构，成员通常包括总统（或国王、王储）、总理、各部部长等，实行委员会集体负责制度，行使国防与安全事务的最高决策权。

　　Q5. 国安委有哪些构建形式？

　　各国国家安全委员会构建有两种主要形式：一是由国家安全委员会委员加秘书班子组成，规模小，十几人至几十人，属于会议型机构。另一种是由安全委员会委员、秘书班子再加上所属工作机构组成，规模大至几百人到成千上万人，是科层组织机构。

　　多数国家的安全委员会是会议型机构，是首脑和政府要员的安全俱乐部或安全沙龙。美国和俄罗斯的安全委员会则已经发展成为一个庞大的官僚科层组织。小布什时期，美国的国家安全委员会所属工作班子包括部长级委员会、副部长级委员会和政策协调委员会，其中政策协调委员会包括6个地区性委员会和11个职能性委员会。俄罗斯国家安全会议则下属了宪法安全、国际安全、军事安全、经济安全等十几个跨部门委员会。

　　从行政学角度考虑，会议型委员会有其自身不足，虽长于协调各方利益，却短于处理具体事务。国家安全问题逐渐专门化、日常化的现实挑战，需要更加实务化的国家安全委员会。

　　Q6. 各国国安委如何运行？

　　日常性的分级会议与针对具体事件的小组决策会议是安全委员会运行的主要形式。

　　以美国为例，日常情况下国家安全委员会采取分级会议的形式就国家安全的重大问题形成决策。具体分为：由总统亲自主持的最高国家安全会议、由国家安全事务助理主持的部长级安全会议、由国家安全事务副助理主持的副部长级安全会议。一旦危机发生，则根据危机的形式和事态发展，成立规模比较小的“危机决策特别小组”，选定相关部门官员作为小组成员，在总统的直接主持下指挥危机管理行动。“危机决策小组”具有规模小、层次高、反应快、保密性强等特点。

　　在俄罗斯，总统每月主持一次联邦安全会议，讨论当前最主要的安全问题，提出解决方案。组成俄联邦安全会议的安全会议机关、跨部门委员会和科学委员会则定期召开分级会议。具体到某项危机事态，安全会议还会成立一些临时跨部门委员会，如1998年成立的“车臣共和国发展与北高加索地区局势正常化问题临时部门委员会”，在协调车臣冲突、化解北高加索地区危机方面发挥了重要作用。

　　Q7. 国安委有何实践案例？

　　1962年古巴导弹危机就是美国国家安全委员会早期最重要的危机处理案例之一。1962年10月16日晨，肯尼迪总统听取国家安全事务助理汇报后，立即召集政府主要成员在上午11点45分开会，讨论应对苏联把导弹运进古巴的问题。参会人员除了总统和副总统，还有国务卿、副国务卿、国防部长、国防部副部长、司法部长、中央情报局局长、财政部长、总统国家安全事务特别助理、参谋长联席会议主席等人。这些人组成的国家安全委员会在处理这一“冷战中最大危机”中发挥了重要作用。

　　1990年8月2日，伊拉克一夜之间入侵和占领科威特,并把大军压至沙特阿拉伯边境。当时，白宫就海湾危机举行国家安全委员会全体会议，除总统外，主要成员包括国务卿贝克、总统国家安全事务助理斯考特罗夫特、国防部长切尼、参谋长联席会议主席鲍威尔和中央情报局长韦伯斯特等，会议最终做出了发动海湾战争的决定。

　　Q8. 美国安委与国防部是何关系？

　　美国国家安全委员会的地位和作用十分特殊。在管理体制上，它隶属于白宫办公室，是美国总统的国家安全智囊，但不是法定的行政部门，无须接受国会以听证或其他形式的检查监督。在职能上，它的主要任务是向总统提供与国家安全有关的内政、外交和军事政策的综合建议。在成员构成上，它囊括了政府中的重要成员，包括国防部长、参谋长联席会议主席等，具有协调各职能部门的功能，这种设置从制度上保证了它在制定和实施国家安全政策和管理过程中的中心位置和主导地位。

　　国防部是总统领导与指挥美国武装力量的最高军事法定行政机关，负责防务政策、计划的制定和实施，以及全国国防事务管理，并通过参谋长联席会议对军队实施作战指挥。可以看出，在美国总统的直接领导下，国家安全委员会是国家安全决策咨询机构，国防部是专司国防安全的行政执行机构，但二者不是领导与被领导的关系，都是围绕总统这个核心服务于国家安全。

编辑：尹盼秋