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“稳评”机制如何不再失灵

王宏伟 //m.auribault.com 2014-04-14 来源：北京日报

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　　自2005年以来，各级党委、政府在实践中开始探索如何构建重大决策社会稳定风险评估（文中简称“稳评”）机制，以强化重大公共政策制定者维护社会稳定的责任意识。党的十八大报告在论及加强与创新社会管理时提出，“要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。但是，当前的“稳评”机制存在着诸多理念、操作层面的问题。近年来发生了四川什邡钼铜项目、江苏启东王子纸厂排水项目等引起民众抗议的群体性事件。虽然这些重大项目都经过了决策前的 “稳评”，但这不能不说“稳评”存在失灵现象。“稳评”制度急需改进。

　　“稳评”理念：从政府主动到社会协同

　　随着经济利益格局的调整、社会阶层的分化、价值观念的嬗变、公众权益意识的萌动，滞后的社会管理导致不满情绪滋生，群体性事件不断发生。社会稳定面临巨大的挑战。然而当前我国维稳的方式主要是与传统社会管理体制相适应的刚性维稳。偏重以行政管制作为调节社会矛盾与纠纷的方式必然会导致：政府求稳怕乱——高压控制——官民对立——社会骚动——更加求稳怕乱。这是传统社会管理体制下刚性维稳逻辑的必然产物。现有的“稳评”模式依旧没有摆脱传统社会管理思维惯性，因为政府依旧是维护社会稳定、开展“稳评”的唯一主体。

　　党的十八大报告提出，要围绕构建有中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。我国未来的社会管理模式将向政府、市场与社会三者合作治理方向发展。

　　所谓社会协同治稳，就是借鉴国外合作治理的模式，使政府、市场、社会三种力量相互补充、形成合力、相互嵌入，共同形成维护社会稳定的合力。与此相应，维稳的制度设计、包括“稳评”机制的完善也必须以全社会协同治理为理念。社会协同治稳使得社会稳定成为全社会共同追求的目标，可以凝聚全社会方方面面的力量，使企业、NGO以及公民个人自觉参与到维护社会稳定的事业中。在此理念下，“稳评”机制将吸纳更多利益相关者的参与，使得重大决策更加具有民意基础，降低政府决策的主观性与随意性。社会协同治稳是对传统社会管理体制进行的重大超越，也是对政府主动创稳理念的扬弃，是真正意义上的柔性维稳模式，能够极大地促进社会和谐，并实现和谐内生型的稳定。

　　“稳评”目标：从防范群体性事件到增强决策的民意基础

　　从根本上讲，“稳评”的根本目标应该是增强决策的民意基础，实现决策的合民意性。“稳评”的动因应该是防止重大决策引发社会矛盾的激化，而非仅仅是降低群体性事件发生的频率。

　　群体性事件是公众争取权益而非权力的博弈方式。在群体性事件中，公众表达自己的利益诉求，主要是缺乏体制内的表达渠道。我们进行“稳评”，目的就是为了使公众在群体性事件之外找到一种体制内的利益表达渠道，而不能仅仅是“不出事”。所以，取位于充分吸纳公众意见和诉求，增强公共决策的民意基础， “稳评”最终将能够降低群体性事件的发生率。但是，取位于降低群体性事件的发生率，“稳评”不一定能从根本上化解社会矛盾。

　　立足于降低群体性事件的发生率，群体性事件可能会被强力控制，但这种缺少“减压阀”的局面将导致社会公众不满情绪郁积。长此以往，一方面社会中不和谐因素会逐渐增多；另一方面政府必须大力强化对社会的总体控制能力。这会导致社会结构超稳定性特征的强化。在民怨积蓄的情况下，表面上看波澜不惊，但发生高烈度内爆的危险在加大。虽然推迟了眼前的危机，却加剧了未来的风险，又回到了刚性维稳的老路。

　　以增强决策的民意基础为目标的“稳评”，将对政府重大决策的随意性进行严格制约，同时也为决策者提供全面、客观的信息，确保评估过程的合理性。限制缺少民意基础的公共决策，既可以减少社会的不和谐因素，即“可燃物”，也有助于政府塑造主动接受社会监督、执政为民的良好形象，增强官民之间的信任，减少群体性事件的“氧气”。

　　“稳评”保障：从决策者道德自律到社会监督约束

　　现行“稳评”制度虽然规定了“谁决策，谁评估，谁负责”，给予决策者以责任的压力，一定程度上可以防止决策的随意性。但是，“稳评”问责仍很难实施，因为缺少刚性的社会监督，决策受制于行政偏好和部门利益，不可避免地呈现出主观性。一些部门和地方政府可以不将重大公共政策认定为“重大”，可以不进行风险评估，可以不考虑群众的利益诉求与意见倾向。很多情况下，即便在实施“稳评”之后，预测到重大决策可能损害公众利益而引发不满与抗争，但依然会在自身利益的驱使下冒险闯关。同时，“稳评”的结果可能会使政府终止决策或重新决策，带来一些行政成本或政治成本。因而有些领导干部本能地抵触“稳评”，认为这是“多此一举、自寻烦恼”，更不愿意和公众沟通，惟恐“烧香引出鬼来”，害怕社会监督约束。

　　然而，如果缺少必要的社会监督约束，评与不评、如何评、评估的结果是否作为决策的依据等问题，均会因行政长官的意志而定。没有社会监督约束，就不可能改变随心所欲式的决策。仅靠道德自律不能保障“稳评”实效性。必须加强对“稳评”的社会监督约束。

　　在“稳评”中，社会监督约束可以设立一条通畅的信息管道，使得政府与公众充分地进行双向沟通，真正地知民情、晓民意。惟其如此，重大决策才可以了民所愿，克服主观随意性。同时，沟通的过程还可以有效释放社会公众心中郁积的不满。在社会公众利益诉求多元化的时代背景下，任何重大决策都很难实现利益诉求各方的一致赞同。但是，只要政府在决策前与公众进行了认真的沟通，决策风险就可以最大限度地控制在一定的范围之内。

　　“稳评”流程：从常态化评估到动态化管理

　　传统的“稳评”方式属于源头治理的内容，但考虑到重大决策的社会稳定风险是不断演进的，“稳评”不是一个一蹴而就的过程。应把“稳评”看作是风险管理的一个重要环节，应贯穿于风险管理的全过程，使其既可以覆盖源头治理，又可以动态管理和应急处置。

　　我们应该在风险管理的框架下去认识风险评估，这是因为评估风险需要事先识别风险，需要事后处置风险，它们共同构成了风险管理的完整流程。因此，推动“稳评”从常态化评估到动态化管理是非常有必要的。重大决策社会稳定风险管理应该包括风险背景确立、识别风险、评估风险和处置风险等过程。

　　在整个管理过程中，风险沟通环节特别重要，贯穿于风险评估的全过程。风险沟通是政府就计划出台的重大公共政策与公众之间进行的双向互动。政府必须广开言路，塑造公众畅所欲言的社会氛围，调动广大公众的参与，兼顾各个利益相关主体的均衡。在此基础上，政府通过问卷调查、入户访谈、电话调查、网络调查、座谈会、听证会等方式，广泛收集舆情信息，特别是通过媒体收集舆情信息，并对其进行跟踪、分析与研判。同时，政府需要与公众平等交流，对舆情进行有效的引导。

　　此外，决策也是一个动态的过程，不可能毕其功于一役。如果重大公共政策通过了“稳评”、进入执行的环节后被发现存在严重的社会稳定风险，我们要随时中止政策的执行，重新进行决策。

　　（作者为中国人民大学公共管理学院教授）

编辑：尹盼秋