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生态文明建设重在污染防治

高世楫陈健鹏 //m.auribault.com 2014-04-04 来源：人民日报

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　　党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，提出了建设美丽中国的宏伟目标。十八届三中全会提出必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。李克强总理2014年的《政府工作报告》按照十八届三中全会的要求，对今年加强生态环境保护、建设生态文明的美好家园做出了重大安排，提出要出重拳强化污染防治，推动能源生产和消费方式变革，推进生态保护与建设，要用硬措施完成硬任务。李克强总理提出“要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”，凸显了政府加快污染防治的坚强决心，并指明了严格防治污染、保护生态环境，促进生态文明建设的战略路径。

　　一、生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来

　　对我国生态文明建设目标的直观理解，就是我们不但要在本世纪中叶实现现代化、达到中等发达国家的发展水平，使所有人都享受到现代社会丰裕的物质文化生活，而且能够同时保持蓝天白云、拥有绿水青山。追求美好生活，是中华民族千百年来的梦想，是每一个当代中国人的正当权利，也是未来中华民族子孙后代的正当权利；建设美丽中国，达到人与自然和谐，实现中华民族永续发展，就必须推进生态文明建设。

　　严峻的现实是，经过60多年现代化建设、特别是近30多年高速的经济发展，我们在创造出人类历史上最大规模的工业化、现代化进展奇迹的同时，也使先行发达国家数百年积累的环境问题在我国被挤压到短时期爆发。在我国人均GDP进入上中等收入国家行列的同时，一些地方连喝上干净水、呼吸清新空气、吃上安全食品等基本要求都得不到完全满足，而且还可能会影响未来的发展空间。

　　为了保障最广大人民的包括生态环境权在内的利益和福祉，党的十八大把生态文明建设纳入了我国现代化建设“五位一体”总体布局，强调了生态文明建设的突出地位和重要作用。十八届三中全会关于全面深化改革若干问题的重大决议中，更进一步对加快生态文明制度建设做出了部署。

　　二、推进生态文明建设，必须建设系统完整的生态文明制度体系

　　十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。生态文明制度是我国现代国家治理体系的重要内容；建立和完善生态文明制度，是我国国家治理体系现代化的重要组成部分；提高生态环境保护能力、实现中华民族永续发展，是我国国家治理能力现代化的重要方面。

　　生态文明制度体系覆盖资源利用全过程，涉及生产和消费的各方面，我们需要从多角度理解我国生态文明制度的完整内容：从制度直接规范的领域看，我国重点建设的生态文明制度包括自然资源产权制度和用途管制制度、主体功能区规划制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度、生态环境保护制度。从对生态文明建设的推进环节看，我国生态文明制度包括决策制度、评价制度、管理制度、考核制度四个方面。从生态文明制度的表现形式上看，生态文明制度包括生态文明的法律、法规、标准，体制、机制、程序，实施动力机制等。

　　三、现阶段生态文明建设的重点是加大污染防治力度，加快完善环境监管体制

　　在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下，当前生态文明建设的重点工作是加大污染防治力度，生态文明制度体系建设的重点是加快完善环境监管体制，有效实现“源头严防、过程严管、后果严惩”。

　　针对环境恶化严重影响人民健康生活、民众要求改善环境质量的呼声日渐强烈的情况，党中央国务院进一步加大了节能减排和污染防治的力度。从治污减排的力度来看，过去十年我国的环境污染防治力度不断加大。污染防治投资总额从2001年的1166.7亿元，占GDP比重为1.06%，稳步提高到2012年的8253.5亿元，占GDP比重为1.59%。工程减排进展迅速，火电脱硫机组比重从2005年的12%快速提高到2012年的92%，脱硝机组比重从2010年的11.2%提高到2012年的27.6%。在此推动下，二氧化硫排放总量自2006年以来处于下降态势，氮氧化物在2012年出现了有统计数据以来的首次下降，预计将保持下降态势。针对大面积雾霾频发的问题，国务院于2013年9月出台了《大气污染防治行动计划》，部署要抓住调整产业结构、控制煤炭消费总量、控制汽车尾气排放和城市扬尘等各关键环节，多种措施协调治理大气污染。李克强总理今年的《政府工作报告》，进一步明确了2014年淘汰燃煤小锅炉、推进燃煤电厂脱硫改造、淘汰黄标车和老旧车辆，发展清洁生产等一系列具体要求，布置了土壤修复、农业面源污染防治等一系列重大任务。

　　李克强总理强调污染防治既要有硬措施，又要健全政府、企业、公众共同参与新机制。从生态环境保护的长效机制建设看，应尽快建立有效的环境监管体系，实现途径是制度建设和观念改变同步，立法规范、国家强制、市场激励、人民监督并举。从国家治理体系和治理能力现代化的视角看，当前加强环境监管，必须加强法治建设，强调政府监管权力法定、决策和执法规范和透明。健全依法监管的程序，完善监管机构的内部控制机制，健全“自上而下”的内部问责机制。通过推动环境监管信息公开，监督企业排污行为的同时，监督环境监管机构的履职状况，形成促使企业守法、促使监管机构有效履职的社会压力，形成“自下而上”的外部问责机制。

　　四、生态文明建设是一个长期过程，应理性看待我国环境污染形势与环境保护工作

　　我国处于工业化、城镇化快速发展的阶段，政府的环保工作一直伴随这一过程。一方面，在快速工业化、城镇化的过程中，发达国家一二百年发展历程中遇到的环境问题在我国集中爆发，我国环境污染呈复合型特征。另一方面，在借鉴发达国家经验、政府高度重视环保问题的背景下，我国环境污染防治也呈“挤压式”特征。现阶段我国污染防治和环境保护工作异常复杂，需要客观分析、理性看待。以大气污染为例，大面积、长时间的雾霾天气反映出当前我国大气污染形势极端严峻。公众的直观评价是，政府大气污染防治不力、不作为，才有今天之恶果。但是，如果考察主要大气污染物排放峰值的时序以及同经济增长水平的关系，我们认为我国大气污染防治的行动和政策并不滞后。相对我国经济发展阶段，我国大气污染防治工作实际是“提前了”。1997至2012年之间，113个重点城市可吸入颗粒物（PM10）的年平均浓度下降了约40%，从145微克/立方米下降到83微克/立方米。目前的大面积雾霾，同时受超大人口规模和较高人口密度、超高速度工业化、以煤为主的能源结构、超高强度使用化肥、乘用车爆炸式增长、特殊地理和气候条件等多种因素叠加的影响，呈典型的复合型污染特征。我们急需加快科研工作，弄清雾霾形成过程以采取更有针对性的防治措施。

　　环境质量显著改善是生态文明建设取得实效的重要标志，但也是一个长期的过程。仍以大气污染防治为例，西方发达国家普遍从20世纪70年代开始强化大气污染防治。在发达国家基本完成工业化的前提下，实现主要大气污染物排放跨越峰值并逐步削减80%—90%，实现城市空气质量显著改善，也花了大约30年左右的时间。如果参照这一经验，从现在开始，我国进一步加大污染防治力度，实现全国城市空气质量明显好转可能需要20—30年的时间。这意味着，公众对良好空气质量的期待和大气污染防治实效之间的差距和矛盾将长期存在。即便是采用较为“激进”的减排方式，也难以在短期内取得立竿见影的效果。这需要全国人民对我国污染防治的长期性艰巨性有充分的认识，要有共同努力打持久战的准备。

　　（作者为国务院发展研究中心研究员）　　

编辑：尹盼秋