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如何提高城镇建设用地效率

林坚 //m.auribault.com 2014-03-28 来源：人民日报

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　　提高城镇建设用地效率是《国家新型城镇化规划》涉及的重点内容，是推进我国新型城镇化的若干重大问题之一。中央城镇化工作会议提出，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。

　　严守底线，强化耕地资源保护

　　当前和今后一段时期，我国粮食产销和供求的结构性矛盾不会发生根本改变，并将长期处于紧平衡甚至脆弱平衡状态。人均耕地资源少，优质耕地资源不足，后备耕地资源匮乏，耕地污染加重，水资源和耕地资源存在严重的空间错位，都对粮食安全构成威胁。强化耕地资源保护必须综合采取行政、工程、技术等措施，从耕地数量管控、质量管理等方面丰富耕地保护内涵。

　　加快划定永久基本农田，严格管控优质耕地。将优质耕地划入基本农田实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。加强规划管控，强化节约集约用地，依法依规审批用地，严格控制建设占用耕地特别是高等级耕地。依据规划，鼓励和引导工业、城镇用地向未利用地、劣质农用地等区域发展。

　　大力推进农村土地整治，全面提升耕地质量等级。大力开展以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的农村土地整治，加大土地复垦力度，加快推进高标准基本农田建设。加强高标准基本农田日常管护，积极探索建立日常管护制度，明确管护主体，落实管护责任，保障管护经费。

　　严格落实耕地占补平衡，把好补充耕地质量关。严格执行耕地占补平衡政策规定，全面实行“先补后占”政策，积极探索“以补定占”机制，实现补充耕地与占用耕地数量和产能双平衡。严格补充耕地项目验收和地类变更，不断提升补充耕地质量等级，切实提高新补充耕地产能。

　　持续加强监测评价，及时掌握耕地质量动态变化。健全耕地质量等级更新评价制度，定期开展系统性耕地质量等级调查评定工作，全面掌握和更新耕地质量等级状况。依托国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，建立耕地质量等级监测机制。加强组织领导，落实耕地质量建设与管理共同责任，坚持将其作为耕地保护的重要内容，纳入对地方各级政府的耕地保护责任目标考核。

　　调整结构，提高城镇建设用地效率

　　城镇建设用地快速增长。比较全国第二次土地调查与第一次调查的结果，1996年至2009年，全国城镇建设用地规模增加278.5万公顷，建设用地总量增加了582万公顷，城镇建设用地增长量占建设用地增长总量的48%。1996年至2009年，人均城镇工矿用地由145平方米/人上升到171平方米/人，增长了18%，建设用地利用效率较为低下。必须采取切实有效措施，促进土地资源消耗水平明显降低，城乡区域空间结构不断优化。

　　推动供地总量控制。实行整体调控建设用地规模、严格控制城乡建设用地规模，通过完善土地利用总体规划和计划，通过划定城市增长边界，实现城镇建设用地总规模的合理调控。要实行减量化供地，适当降低土地供应中的新增建设用地比重，引导存量城镇工矿用地优先盘活，推动新增建设占地的有控制投放，在优化布局中保持建设用地流量，支撑经济社会协调发展。

　　强化用途管制制度。加强土地用途管制，优化国土空间格局。探索城乡建设用地优化和人口、产业转移互动协调的新机制，推进以城市群为主要载体、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化空间格局。探索建立以用途管制、权益管理为基础、覆盖地上地下空间的国土空间规划体系，划定基本农田边界线、城乡建设用地边界线和生态红线，建立土地用途转用许可的规划管理新模式。

　　优化城镇用地结构。优化用地结构和城市布局，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。严格控制新建各类新城新区，严格制止大广场、大马路等浪费现象。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地等农业空间。

　　盘活城镇存量用地。借鉴和总结国内外经验，通过立体开发、复合利用、循环利用等方式，鼓励开发利用城镇地上地下空间，加快推进棚户区、城中村、旧厂房等的改造，积极支持和推动城镇低效用地再开发，盘活城镇存量建设用地。

　　深化改革，推进节约集约用地

　　要坚持最严格的节约用地制度，统筹谋划、深化改革，坚定不移地推进节约集约用地，形成经济质量效益与土地利用效率同步提高的共赢格局。

　　建立节地评价制度。建立规划和建设项目的节地评价制度。建立健全节约集约用地基础信息调查、评价和披露机制，定期开展建设用地节约集约利用调查与评价，接受社会公众监督。

　　健全节地标准体系。完善建设用地节约集约利用的标准规范，建立行政区域、城市、开发区等发展耗地、人均用地、用地结构等标准控制体系。完善工业项目用地指标、工程项目建设标准和用地标准，形成强制执行并定期更新的制度。

　　完善市场配置机制。发挥市场配置资源的决定性作用，建立反映资源稀缺程度的土地市场机制。进一步深化土地有偿使用制度改革，坚持和完善招标拍卖挂牌出让制度，缩小划拨用地范围。健全土地价格形成机制，构建城乡一体的土地等级和价格体系，发挥土地价格对节约集约用地的引导作用，有序推进城乡统一的建设用地市场建设。

　　完善利益调节机制。建立节约集约用地激励机制，推进国土资源节约集约模范县（市）创建活动。完善节约集约用地的地价优惠政策，从用地计划、财政、税收等方面予以奖励。加快征地制度改革，加大土地保有环节征税。

　　创新节地模式技术。吸取国内外节约集约用地经验，以城乡建设用地增减挂钩、闲置土地处置、工矿废弃地复垦、土地开发整理等土地综合整治为平台，优化存量土地盘活模式，不断提升单位土地承载人口、经济和建设的强度。大力开展节地技术创新，不断探索地上地下空间利用、省地型住宅建设、污染废弃地治理、交通水利等工程建设节地技术。

　　构建共同责任机制。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针，切实转变经济发展方式和领导干部政绩考核方式，探索建立节约集约用地目标考核责任制，逐步加大责任考核力度，强化责任追究与约束。

　　（作者为北京大学城市与环境学院教授）

编辑：尹盼秋