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设立“挥霍浪费罪”

能遏制过度应酬与公款吃喝吗？

//m.auribault.com 2014-01-07 来源：深圳特区报

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漫画：李楚翘

　　中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》（以下简称《条例》），从机关经费管理、因公差旅、公务用车等多个方面，对防止党政机关的公款浪费行为作了系统的制度规定，其中诸多规定让人眼前一亮。中国青年报社会调查中心对90170名网友进行的调查，对于党政机关哪种公款浪费行为最严重，受访者首选“公务接待”（33.8%），接下来是“公务用车”（20.7%）与“因公差旅”（16.7%）等。也有网友最担心预算上的浪费。由于对预算的管理制度还不严密，许多单位的预算中都夹杂了接待、考察等不必要的项目。

　　其实，早在2009年，有全国人大代表建议设立“挥霍浪费罪”，以遏制过度应酬与公款吃喝，虽然至今没有立法，但此事引起广泛关注。那么，公款浪费何以屡禁不止？如果将公款浪费行为立法论罪，可遏制过度应酬与公款吃喝吗？反公款浪费如何依赖预算和监督？等等，本期读者参议对此热议，敬请关注。

　　——编者

　　公款浪费和过度应酬何以屡禁不止

　　■ 孙宝强

　　公款奢侈浪费问题历来广为诟病，不少网友认为，公务接待、公务用车和因公差旅中的浪费最为严重。自20世纪80年代以来，中央和地方下发的数百个严禁公款吃喝的红头文件也管不住一张嘴，可谓“三百令五百申”而无效。那么，为什么这种浪费问题屡禁不止呢？

　　首先，公款浪费有着强劲的办事需求。我国行政运作模式不成熟，资源控制权在上级，考核权在上级，落实工作在下级。一些掌权者实行“酒杯一端，政策放宽，筷子一举，同意同意”的办事方式，下级就会通过请吃请玩等手段跑上级、搞关系。在经办人看来，这是“用别人的钱办别人的事”，根本不会考虑成本，只求上级满意。而且，节省钱的人但没有办成事的工作人员会被领导批评不懂事、小家子气。

　　其次，公款浪费有着有力的财力供给。我国没有形成与市场经济相适应的公共财政体制，税收权力膨胀，目前开征的20多个税种，经由全国人民代表大会立法的仅有三个。财政收入连年高速增长，官员可动用的财力丰厚。财政活动、财政收入和支出范围、财政运作机制三个方面的公共性不足，突出的一点是行政管理费用高：1978年～2011年间，全国行政管理费支出年均增长19.23%，高于同期财政支出14.85%和GDP（现价）15.86%的年均增速。预算外收入虽然于2011年消失了，但非税收入依旧存在。预算公开程度低、项目笼统，许多单位的预算中都夹杂了接待、考察等不必要的项目，外人无法得知具体情况。正是因为封闭管理，信息只在内部公开，相关人员均不必担心签字的责任，外界想监督也缺乏信息。

　　再次，合法吃喝权和大量自有吃喝场地为公款浪费提供了坚实基础。公款浪费、过度应酬是与公务捆绑在一起的，似乎名正言顺，而且拥有合法吃喝权利的人不断膨胀，浪费实属正常。君不见，哪一个部门没有自己的宾馆酒店，哪个部门没有自己的所谓干部培训中心，哪个部门或者其下属机构没有自己的其他实业单位和事业单位。这些都为吃喝浪费提供了免费场地和财源。

　　最后，反浪费机制缺乏，浪费奢靡未能影响公职人员升迁。我们反浪费的制度不少，仅治理公款吃喝就有几百个文件，但是实施机制严重缺乏，突出的问题是监督乏力。比如，谁来监督公款吃喝浪费，监督者能够得到何种形式的奖励，受到报复怎么保护等都没有规定。多数利用财政资金大吃大喝者没有受到实质处罚，反而为其顺利升迁打下了关系网，这使得吃喝预期收益远大于预期成本。如果这些吃喝行为被记录在案，在考核、调动、升迁中作为评价要素，那么将会产生较大的威慑力。

　　立法论罪就可遏制公款吃喝吗

　　■ 胡乐乐

　　粗看上去，立法论罪是遏制公款吃喝的一个好办法。然而仔细思索后，我们就不难发现，“挥霍浪费罪”的适用性的确是个很大的问题。也就是说，到底怎样的公款吃喝、什么标准的公款吃喝、什么人的公款吃喝才算是触犯了该罪。如果不解决好这些问题，那么为了遏制公款吃喝而设立的这一新罪恐怕就很难在现实中得以有效执行。

　　通过查阅资料，我们能够发现“挥霍浪费罪”的提议设立早已有之。广西华胜律师事务所律师龚振中2005年就建议，应该从给公款吃喝定罪角度来约束公款吃喝风，对公款吃喝者重惩。2009年，有全国人大代表建议设立“挥霍浪费罪”，以遏制过度应酬与公款吃喝。2009年10月，浙江省舟山市岱山县高亭镇中心卫生院院长傅平洪用公款为自己和他人吃喝玩乐埋单的44万余元被法院全额认定为贪污款，被判处有期徒刑11年，被一些媒体乐观地视为打破了“刑不上吃喝”的惯例。

　　直言不讳地说，如果立法机关真的推出“挥霍浪费罪”，并清晰界定了何谓该罪，那么或许可以遏制过度应酬与公款吃喝。与此同时，存在一个显著的悖论，亦即法律讲求法不责众——当某项行为具有一定的群体性或普遍性时，即使该行为含有某种不合法或不合理因素，法律对其也难予惩戒。这方面的一个力证是，虽然许多领导干部和普通公职人员的实际差旅消费都超过了有关部门文件上的规定，但却没有几个领导干部和普通公职人员因此受到相应的惩处。

　　因此，从这个角度来看，即便真有“挥霍浪费罪”，毫无疑问，执行必然是一项很有挑战性的工作。进一步举例来说，某个该罪的犯罪嫌疑人一方面会不认同对自己的定罪，另一方面会举报上级、同级、下级如何如何挥霍浪费。这样的话，根据人性的普遍原则，必然会有许多领导干部和普通公职人员因此涉嫌犯罪，那么执法部门这方面工作的量和难度将是非常难以想象的。

　　其实，我们根本无需挥霍浪费罪，因为现有法律已能很好地遏制挥霍浪费。对于国家工作人员利用职权肆意挥霍浪费国家财产，给国家、社会造成严重损失的行为，完全可以援用刑法关于滥用职权罪的规定定罪处罚。刑法第三百九十七条规定，“国家机关工作人员滥用职权……致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

　　总之，新设“挥霍浪费罪”并非遏制公款吃喝的一个好办法。要遏制公款吃喝，根本的办法有二：一是要严格执行现有的有关规定和法律，二是要有公众和舆论的强有力监督。

　　反公款浪费需“内外夹攻”

　　■ 庄越之

　　中央此前出台了“八项规定”，近日又印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，彰显了打击公款腐败浪费现象的决心，各地公款吃喝之风的大为收敛有目共睹。然而，要将运动性的整风转化为持续性的长效机制，消除“上百份红头文件管不住一张嘴”的怪现象，还是要靠内部监督和公众监督的“内外夹攻”。

　　所谓内部监督实质上是指一种权力监督，其作用的发挥取决于权力的级别。内部监督一旦成形是直接而有效的，上级单位发文整风，行政监察和审计监督一发力，公款浪费的现象便能得到显著的改善。另一方面，内部监督存在着先天性的不足，它实际上是一种既当运动员又当裁判员的现象，监督者和被监督者均属于同一个利益体，能利用公款吃请者往往就是那些掌握着签单权的上级，各大部门之间为利益链所维系，“谁来监督监督者”，是内部监督自身无法回答的质问。

　　更有效的监督来自于外部的民众。从资金来源上看，“公款”本身就来自于民众缴纳的税金，不过委托政府进行调配管理而已，“自己管自己的钱”名正言顺；从效果上看，外部监督显然较之体制内的自律更为靠谱。新形势下，外部的民众监督应当注重两点：

　　一是强化预算监督。如果缺乏细致科学的预算审核，监督就无从谈起——一般的民众如何知道哪些钱是花在刀刃上，哪些钱是官员巧立名目花天酒地去了呢？要形成有效的监督必须将政府的开支统一纳入预算中去，取消各种灰色的预算外资金，以严格的刚性条目杜绝各种暗箱操作和钻空子。

　　二是顺应信息技术发展的新形势，利用好网络以及自媒体的监督利器。青岛市曾发生过这样一件事：有微博用户爆料，在崂山海明威酒店吃饭时无意间看见有一个酒柜，透过玻璃柜门，可以看到价格不菲的洋酒酒瓶上的标签写着工商局、国税局、青岛大学等等。原来这是一些单位存在这里的酒。青岛市政府官方微博“青岛发布”随后回应：经查属实，拟严肃处理。这正是民众外部监督通过网络工具发挥巨大威力的体现。网络上固然也有捕风捉影的谣言，但是谣言往往会在信息流通中被纠正，恶意传谣者会受到法律的惩处，我们可以想象到：上述例子中，同样的真实信息如果要通过传统媒体发布将要遭遇到多大的阻力。一言以蔽之，内部监督和外部监督的“内外夹攻”，能够形成体制内外的充分互信和良好互动，足以将公款浪费暴露在阳光下无所遁形。

　　国外限制公款吃喝三条法则

　　■ 海舟

　　国外限制公款吃喝的办法有很多，媒体也连篇累牍地作过介绍，概括起来其行之有效的法则无非是这么三条：一是不能吃，二是不敢吃，三是不想吃。那么，他们是如何营造良好的制度环境，让公务员做到“三不”吃的呢？

　　先说不能吃。在印度，由于每年所做的政府预算当中没有招待费这一项开支，发票不能用工作的理由报销，财政支持被切断了，自然也就没有人张罗着去请别人吃饭了。所以印度是从财政制度上杜绝了公职人员大吃大喝的可能性。美国的做法则比印度稍有人情味，美国国会和地方议会为了控制公款吃喝专门制订了“牙签法案”，规定企业或者说客不得摆宴席请官员吃饭，只可以请他们参加酒会。但酒会上所有的食品都只能用牙签或者手指头拿着吃，不得有正式的饭菜。这实际上是以立法的方式很礼貌地禁止了官员的大吃大喝。

　　再说不敢吃。以欧洲为例，欧盟各国政府对公款吃喝都有严格的监管，而滥用公款一旦被媒体披露出来就会成为一件大丑闻，辞职下台是不可避免的结局，所以欧盟官员在吃喝方面公私分明，没人敢以身试法。在日本，除了政府监管外，还建立了民间行政观察员制度，对政府行为进行监督，检查纳税人的钱到底是怎么用的。在他们的密切监督之下，政府官员自然不敢随便用公款吃喝了，否则就会被民众和媒体穷追猛打。

　　如果说“不能吃”和“不敢吃”还好理解的话，那么，“不想吃”又是怎么回事呢？这里介绍俄罗斯、美国的做法。俄罗斯的办法是用程序“烦”死你：在俄国，官员请人吃饭需要完成五步手续，至少三个领导签字才能顺利报销，整个过程耗时数个月，所以严格而繁杂的报销手续会让他们对公款吃喝望而却步，宁可自掏腰包也不肯用公款请客。美国的做法是用税和费来“废”掉你。在美国餐馆消费需要纳税20%，而纳税和小费不能报销，即便是美国总统请客吃饭花费10万美元，总统也得自掏腰包付2万美元的税和1万多美元的小费。所以美国总统请客一般都不去酒店，而是经常在自己的农庄或白?m的家里请客。

编辑：尹盼秋