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最严格的制度最严密的法治

——学习习近平总书记关于生态文明建设的重要论述

赵建军 //m.auribault.com 2013-12-02 来源：光明日报

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　　习近平总书记在主持中共中央政治局５月24日第六次集体学习时指出，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好。习近平总书记强调，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。

　　一、强调“两个最严”切中时弊

　　事物发展的规律告诉我们，凡是普遍存在的问题，一定是制度的缺失或失效，要在制度建设和完善上下功夫，凡是反复出现、长期得不到解决的问题，就要从机制上找原因。传统工业化的迅猛发展在创造巨大物质财富的同时，也付出了沉重的生态环境代价，使得资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起。并且这种代价不仅愈演愈烈，而且呈蔓延态势。这说明工业文明的体系、结构和模式都存在严重缺陷。生态文明代表了人类未来发展的方向，生态文明建设是我们党顺应世界发展趋势、实现中华民族永续发展的战略抉择。党的十七大报告首次提出了生态文明建设理念，十八大报告提出了加快生态文明制度建设的任务和要求，但要真正建立起来也需要有一个过程。因此，生态文明建设不仅制度不完善，也没有相应的机制推进，成为“五位一体”的制度空白。习近平同志“两个最严”的提出切中时弊，就是要在制度上和机制上另辟蹊径，尽早、尽快建立并完善起来，坚决遏制住生态环境持续恶化的趋势。

　　法治是“依法办事”的治理方式及其运行机制。生态文明法治就是要把生态文明建设纳入法治的轨道，对破坏生态环境的行为予以法律制裁。这里提出最严密的法治，既是针对过去在生态文明建设中存在的一些有法不依、执法不严、违法不究现象而言，也是相对于经济、政治、文化、社会建设而言，对破坏生态环境的违法行为实行更严厉、更果断的法律惩治。制度建设强调的是静态的规定，法治建设强调的是动态的管理，只有将生态文明制度建设和法治建设协调统一起来，才能覆盖社会运行的方方面面。生态文明建设是一项系统的长期的社会工程，只有制定更为严格的制度，推进最严密的法治，才能在现阶段突破一切阻力，形成生态文明建设的新局面。

　　二、推进“两个最严”刻不容缓

　　一是生态文明制度的缺失和现有的法规制度不健全。生态文明制度建设刚刚起步，涉及经济、社会、环境的方方面面，需要从国家层面组织力量进行顶层设计和部门协调。这个过程是复杂的、漫长的，与现实社会的迫切需求形成巨大反差。我国一些环境保护方面的法规是在20世纪80年代至90年代制定的，国家和社会层面的可持续发展理念尚未形成，多是应急立法，工具性色彩浓。如《中华人民共和国环境保护法》1989年颁布，一些条规陈旧，已经跟不上时代的发展。又如电子、饮料等废弃物剧增，我们却没有制定相关回收法，只在《中华人民共和国循环经济促进法》（2009年1月实施）第十五条比较笼统地做了规定，缺乏可操作性。由于人们的环境法治意识淡薄，在环境执法的过程中，执法不到位，行政权力干涉执法，环境监管不到位，导致环境侵权事件频发，出现有法不依、执法违法、守法成本高、违法成本低等一系列现象。任其下去必将严重阻碍生态文明建设的实施。

　　二是先污染后治理、边污染边治理现象短时期内难以根除。我国目前处在工业化发展中期阶段，钢铁、水泥、汽车、化工、交通、建筑等高能耗、高排放产业依然是我们的支柱产业。我们已有的法规、制度也是围绕着如何实现工业化、现代化而制定的，重规模和速度、轻质量和效益的倾向突出。生态文明建设则要求加快转变发展方式，淘汰落后产能，发展低能耗、低排放、低污染的战略性新兴产业、新能源产业、高科技产业等，但这些产业大多投资量大，且工艺、流程相对复杂，风险也大。因此，尽管政府出台一系列优惠扶持政策，但传统高耗能污染企业依然缺乏减少排放的主动性和自觉性，节能减排、循环经济、低碳发展等难以成为经济发展的主流。社会也没有形成公众监督的平台和机制。“资源约束趋紧，环境破坏严重、生态系统退化”的局面已使中华民族处在新的危机关头。我们不能等到调结构转方式完成后再来解决生态环境问题，必须通过强有力的制度和执行力来铲除生态破坏、环境危机产生的温床，形成生态文明建设的长效机制。

　　三是传统发展理念导致地方领导干部热衷于片面追求经济增长。改革开放以来，一些地方领导把以经济建设为中心理解成了单纯追求经济的高速增长，使得国内生产总值增长率成为衡量地方发展与干部政绩考核的唯一指标，这也是导致资源枯竭环境恶化的根源之一。这种现象至今仍具有一定的普遍性，在传统发展理念的影响下，当经济发展与生态环境出现冲突时，一些领导干部还是会自觉不自觉地倾向于发展经济为主，生态文明建设往往就成为一纸空文。习近平同志多次强调，推进生态建设，既是经济发展方式的转变，又是思想观念的一场深刻变革。纠正片面追求国内生产总值增长率，关键在于转变观念和发展方式。在生态文明理念尚未树立、培育起来之前，只有通过最严格的制度和最严密的法治，才能为生态文明建设保驾护航。

　　三、实行“两个最严”贵在落实

　　一是实行最严格的干部考核评价制度，把握生态文明建设的正确方向。习近平总书记指出，完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束，再也不能以国内生产总值增长来论英雄了。根据主体功能区划完善干部考核改革，先行试点、分类指导、因地制宜，把领导干部任期生态环境目标责任制的执行情况纳入考核内容，实行重大环境责任事件“一票否决”不动摇。

　　二是实行最严格的责任追究制度，保持生态文明建设的持久性。作为政府的决策部门在做出任何一项决策时，都要在生态文明意识的指导下进行，对于有损于生态环境的项目，即使带来的经济效益再大也是要坚决制止的。习近平同志指出，不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，就要划定并坚守生态红线，不越雷池一步。而要做到这些，习近平同志强调：对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。这样才能起到警示后人的作用。

　　三是实行最严格的环境损害赔偿制度，减少对环境的污染和破坏。对于污染破坏环境的任何企业或个人，处以巨额环境损害赔偿罚款，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为之、不敢为之，胆敢为之必遭重罚。要着力解决环保责任不落实、守法成本高、违法成本低等问题，制定严格的环境损害赔偿制度实施办法，完善“环境公益诉讼”制度，把间接财产损害和环境健康损害等因素考虑进去，具有可操作性和威慑力。

　　四是建立最严密的环境执法体制，严格执行相关法律。制度再好，法规再严，如果没有严格的执法体制，高素质的执法队伍，亦如同摆设。在实际工作中，执法部门面对排污企业和单位，常常是只做经济处罚，很少追究其刑事责任。为此，要健全环境执法体制，配齐执法人员，配足经费。对于地方政府干预执法部门的行为、对于执法部门执法违法的行为，对于那些玩忽职守、不作为的行为，都要严格追究办事人的责任及责任单位的领导责任，视其情节，给予处分、撤职，甚至刑事处罚。

　　“两个最严”既是生态文明建设的宣言书，也是指导我们沿着生态文明建设的正确方向前进的指南针。我们只要持之以恒地贯彻落实“两个最严”，就一定能实现美丽中国梦，走向生态文明建设新时代。

　　（作者单位：中央党校）

编辑：尹盼秋