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农业政策保险为何不保险

彭波 //m.auribault.com 2013-11-13 来源：人民日报

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菜农面对丰产不丰收的白菜一脸无奈。房德华摄

　　农业政策保险，本来是为减少自然灾害给农业生产造成的损失、保护农民合法权益而出台的惠农政策，却在实践中变成了犯罪分子眼中的贪污目标。近日，记者在吉林采访调查——

　　一条偶然得到的线索，引发一个在吉林全省开展的专项行动，仅半年时间就查办同类贪污贿赂案件80余件300余人。

　　今年以来，吉林省检察机关针对本省涉农惠民补贴资金量大、覆盖面广的实际情况，将农业政策保险领域作为查办发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪的重点，确保政策实惠能够足额及时落到农民手中。

　　吉林省人民检察院检察长杨克勤表示，在吉林省新农村建设中，检察机关一手抓查办农村贪贿案件，一手抓农村职务犯罪预防，为农村改革发展稳定提供了有力的检察保障。

　　农保领域的贪污贿赂绝大多数是窝案串案

　　2012年8月，吉林省蛟河市遭遇台风“布拉万”的袭击，造成玉米大面积倒伏。蛟河市人民检察院副检察长刘锐在参加抗灾保粮时，听到农民抱怨村社干部的农业保险理赔款普遍高出十几倍。这引起了检察机关的重视，在进行了近半年的调查后，最终查实了庆岭镇解放村党支书卢某与村文书、镇农业经营管理站站长相互勾结，虚报理赔款的犯罪事实。

　　“这起案件虽然涉案人员级别不高、金额不大，但暴露出在农业政策保险中存在较大的制度漏洞，因此我们决定在全省组织开展一次专项行动，打击农业政策保险领域存在的贪污贿赂犯罪。”吉林省人民检察院反贪局刘志兵表示，专项行动开展以来，共查办案件83起317人，涉案金额上千万元。

　　“其实，农业保险领域的贪污贿赂案件犯罪手段没有一点技术含量，无非就是虚报面积、扩大受灾程度和冒领这三种。只要拿着保险数据与耕地登记资料一对比，就能发现问题。”蛟河市人民检察院反贪局长韩春德介绍，农业保险需要经过镇村两级审核，骗取保险金既需要村集体负责人冒名投保、虚报理赔，又需要政府工作人员和保险业务员在审批过程中放弃监督职责、有意放纵，“因此，发生在农业保险领域的贪污贿赂案件绝大多数都是窝案串案。”

　　在侦查过程中，吉林省检察机关将侦查方向对准由村干部本人及其近亲属经办的、投保面积比较大的业务，往往能发现问题。比如有的村实有在册耕地面积仅有3000亩，但投保面积却高达6500亩，虚报面积超出一倍以上，几名涉案人员从中贪污农保理赔款10余万元。有的经管站出资6000元投保，通过扩大受灾程度等手段，最终获取了18万元的高额理赔款，被经管站工作人员和村社干部瓜分。

　　在蛟河市检察院所办理的一起案件中，庆岭镇农业经管站站长宋某从2009年至2012年间，先后伙同辖区内9个村的书记和文书，采取虚报农作物受灾面积和提高受损程度的手段，共同贪污农业保险理赔款14.4万元，最后被判处有期徒刑5年6个月。

　　农保实施中的监管漏洞是犯罪多发原因

　　农业政策保险本来是为减少自然灾害给农业生产造成的损失、保护农民权益而出台的惠农政策，怎么变成了犯罪分子眼中的贪污对象？吉林省检察机关在对所办理的案件进行分析后认为，农业政策保险实施中的监管漏洞，是导致该领域犯罪多发的重要原因。

　　吉林省从2007年开展农业政策保险，每公顷耕地保费约为100元，农民只需要出20%，也就是20元，剩下的80元由政府三级财政补齐，全省财政每年补贴都在6亿元以上。“按照国家的规定，如果农民不掏这20元的保险费用，保险公司也拿不到80元的补贴。” 韩春德说。

　　由于近年来吉林省遭遇的自然灾害较少，加之农业保险的赔偿范围和额度又较小，1公顷玉米即使完全绝收，也只能赔款4000元，仅为市价的20%，所以农民并不愿参保。在这种情况下，一些保险业务员采取各种手段诱使乡镇和村社干部替保、虚保，以农民的名义缴纳保费后再由保险公司以虚假理赔的形式为投保人谋利。有的保险业务员甚至声称，无论当年是否遭受自然灾害，保证投保人不赔本还能赚。这种做法显然违背了保险经营的基本原则，给国家政策资金造成了巨大损失。而在利益的驱动下，保险公司也放弃了监管的职责，睁一只眼闭一只眼，默许了犯罪行为的发生。

　　“农业政策保险的制度设计看似严密：参加保险的时候需要经过两级审核，个别地方还规定了需要进行公示；理赔款也不经过镇村干部的手，直接打到农民的粮食直补存折中。但在制度落实过程中，由于缺乏政府监管和公众监督，监管职责全部由商业保险公司负责，导致监管形同虚设，这也使犯罪分子有漏洞可钻。”吉林市检察院反贪局综合指导处处长孙毅说。

　　德惠市检察院反贪局副局长李树义则表示，村干部权力缺乏监督是导致农业保险领域贪污贿赂犯罪高发的原因之一，“由于村干部对农民投保行为有实质上的决定权，因此，在专项行动开展后期，我们发现有的村干部公然索贿，声称：如果不给钱，就不通过农民提出的投保申请。”

　　加强监管从源头上预防农保领域职务犯罪

　　检察机关在办案过程中发现，农业保险领域的贪污贿赂犯罪已经发展成为行业“潜规则”，几乎每个县级行政区域都有此类案件发生，涉案金额从几千元到几十万元不等。针对这种情况，吉林省检察机关一方面深入剖析此类案件的规律特点和侦查方向，另一方面把握宽严相济的司法政策，惩治一小撮，教育大多数。

　　“我们将犯罪数额小、认罪态度好或者投案自首的涉案人员取保候审，并建议法院从轻判处。同时发动保险公司和村委会组织开展自查自纠，勒令涉案人员限期自首，取得了很好的社会效果。”孙毅表示，截至目前，仅吉林市就有300余人主动到当地检察机关说明情况，退还赃款300多万元。

　　“今年吉林省气候异常，自然灾害发生的概率大幅增加，农业保险对农业生产的保障作用将更加凸显。只有把查办犯罪和保障农民利益有机结合起来，才能收到最佳效果。”刘志兵表示，在集中力量查办大案要案的同时，吉林省检察机关还积极开展预防工作。各地反贪部门结合办案中发现的问题向农业主管部门、保险公司以及基层乡镇农业经管站、村集体三委等提出检察建议200多条，全部得到了采纳，保险监管制度得到加强和完善，从源头上预防和减少了农业保险领域职务犯罪的发生。

　　此外，吉林省检察机关还组织干警到全省30多个县区，上百个乡镇、村屯开展法制教育和政策宣传，一方面向农民积极宣传农业政策保险的积极作用，另一方面也利用查办的典型案例为镇村干部敲响警钟。

　　吉林是农业大省，近年来相继出台了泥草房改造、退耕还林、农机补贴等50余项涉农惠民政策，涉及主管部门30余个，资金超过600亿元。“随着国家各项农民增收措施的进一步落实，种类繁多的惠农政策补贴还将进一步增加。农业保险行业专项治理和预防工作为检察机关监督国家惠农政策的落实提供了很好的借鉴。”刘志兵说。

编辑：尹盼秋