以更大力度改革激活农村土地资源潜能

叶兴庆

2020-06-15 20:50:51　来源：中国经济时报

消除制约农村土地资源有效利用的体制机制障碍，不仅事关农业现代化建设和乡村振兴战略实施，而且事关释放我国经济增长潜能和推进国家现代化建设进程。

最近，中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），以完善产权制度和要素市场化配置为重点，对新时代深化经济体制改革作出了全面部署，对推进农村土地制度改革也提出了明确要求。

土地是农村最重要的资源。由农业农村部牵头，从2017年开始，历时3年，基本完成了全国农村集体资产清产核资工作，清查核实集体土地资源65.5亿亩，占国土面积的45.5%。如何按《意见》要求加大改革力度，消除制约农村土地资源有效利用的体制机制障碍，不仅事关农业现代化建设和乡村振兴战略实施，而且事关释放我国经济增长潜能和推进国家现代化建设进程。

完善农村承包地“三权分置”制度

《意见》强调，落实农村第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地“三权分置”制度。这是未来深化农村承包地制度改革的根本遵循。一方面发出了“稳”的信号，就是在第一轮15年、第二轮30年的基础上，第三轮再延长30年，累计长达70年，兑现了长久不变的承诺。另一方面明确了“变”的取向，就是以“三权分置”应对承包期内已经和将要发生的结构性变化。这些变化包括承包户分化程度不断提高，越来越多的承包户不再经营承包地，需要将承包的土地转让或出租出去；部分农户或外来投资者需要连片的、成规模的土地资源发展现代农业；土地经营收入在农民收入来源中的重要性大幅下降，2019年全国农民人均可支配收入中种植业经营净收入仅占17.1%。承包地承载的就业功能逐步被工业化城镇化创造的非农就业替代，承包地承载的生计保障功能逐步被养老、低保等社会保障替代，承包地的要素功能逐步彰显。

顺应这些结构性变化，完善“三权分置”制度是必由之路。第一，落实集体所有权应做到张弛有度。农民集体是农村土地集体所有权的权利主体，应维护其对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，包括依法发包集体土地的权能，因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地的权能，对承包户和经营主体使用承包地进行监督并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为的权能。维护农民集体对承包地的这些权能，不仅是体现所有权权能、防止所有权虚置的需要，而且也是发挥集体所有制优势、防止土地闲置浪费的需要。但应注意的是，落实集体所有权应把握好度，防止以集体的名义干预承包户的生产经营、强迫承包户退回或流转承包地。

第二，稳定农户承包权应明确出发点。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，应保障农户承包集体土地的权利，维护承包户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。在不同发展阶段，承包权对农户的重要性不同，稳定农户承包权的政策着力点也应调整完善。随着部分农户就业和收入对承包地的依赖程度降低，他们退出承包地的条件逐渐成熟，应探索市场化的退出机制，引导这种类型的承包户在自愿前提下以合理的价格退出承包权。同时，要防止强迫农户以退出土地承包权作为进城落户的条件。

第三，放活土地经营权应以促进农业现代化为目标。“三权分置”的核心要义，是在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护农业经营主体依流转合同取得的土地经营权，包括从事农业生产所需的各项权利、流转合同到期后同等条件下优先续租的权利、再流转和设定抵押的权利等。唯有如此，方能稳定农业经营主体的预期，激励他们对农业进行长期投资。

探索农村宅基地“三权分置”办法

《意见》指出，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地改革试点。这是顺应社会变革、回应社会诉求作出的重大改革决策。一方面，随着农村人口整家进城增多，在城市居住和生活的稳定性提高，他们在农村的住房长期闲置，有些只是春节回来住几天，有些甚至常年无人居住和打理、逐渐坍塌毁损，既造成资源浪费，又影响村容村貌。每年春节之后一段时期，就会出现大量自媒体文章讨论这一现象。另一方面，部分城镇退休老人希望到农村居住生活，部分城镇居民希望到农村投资创业，部分城镇家庭希望周末在周边农村有个稳定的休闲度假去处。无论是农民进城，还是市民下乡，都是人民日益增长的美好生活需要。只有深化农村宅基地制度改革，才能使这种美好生活需要变为现实。

目前，农村宅基地产权结构开放性较低，外迁的集体经济组织成员缺乏顺畅的退出通道，外来的非本集体经济组织成员缺乏顺畅的进入通道，需要采取突破性举措加以改变。总的思路应当是：“三权分置”、差别赋权；立足存量、先房后地；保障居住、拒绝投机。“‘三权分置’、差别赋权”就是在落实集体所有权、保障农户资格权的基础上，着力放活农民房屋和宅基地的使用权，赋予所有权、资格权、使用权不同的向外部人员流转的空间。“立足存量、先房后地”就是停止宅基地的福利分配、着力提高存量农房和宅基地的利用率，优先扩大现有农民住房财产权对外流转的空间、稳慎扩大宅基地使用权对外流转的空间。“保障居住、拒绝投机”就是扩大宅基地产权结构开放性的出发点，是满足外来的非本集体经济组织成员的实际居住需求，同时要防止资本圈地和游资炒作，防止将城市的房地产泡沫蔓延到乡下，真正做到住而不炒。

建立农村集体经营性建设用地入市制度

《意见》强调，加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。这一要求是对党的十八届三中全会《决定》相关部署的延续和深化，是提高农村存量建设用地使用效率的必然要求。根据以前相关规定，农村集体经营性建设用地只能由本集体经济组织直接使用或者以土地使用权入股、联营与外来资本共同兴办企业；除因企业破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。新修正后的《土地管理法》废除了这些规定，下一步改革更多是技术层面的探索。

按《意见》要求，深化农村集体经营性建设用地入市制度改革，应在以下方面努力：一是探索异地入市途径。在一些地方，历史形成的存量集体经营性建设用地，乃至存量集体公益性建设用地，空间上高度分散，配套设施条件差，就地入市难以彰显其市场价值。可考虑以县域为单元，选择区位和配套条件较好的地区建立产业集聚区，通过等量置换的方式，把分散的存量建设用地集中起来，在产业集聚区异地入市。二是探索扩大土地使用权入市的用途。根据试点期间集体经营性建设用地入市改革方案，入市后的用途已很广泛，包括工矿仓储、商业服务等，争论的焦点是集体土地入市后能否用于建设商品住房。为规避这个争论，有关部门又提出了利用集体土地建设只租不售的“租赁住房”。

根据目前相关操作办法，在利用集体土地建租赁住房的情形中，土地使用权是否能够发生转移，并没有明确规定。考虑到集体经济组织自行开发的能力有限，可考虑明确规定集体土地使用权可以通过出让的方式用于建设租赁住房、乃至共有产权房。三是探索集体经营性建设用地使用权再转让的新途径。应允许集体经营性建设用地使用权人以多种途径再转让、再租赁土地使用权，包括以出让方式取得的集体经营性建设用地资产上市。四是探索集体公益性建设用地入市方式。参照集体经营性建设用地入市办法，盘活集体公益性建设用地资源。五是探索增量集体建设用地入市办法。在土地利用总体规划确定的城乡建设用地范围内，可以不经国家征收的集体土地，应允许土地所有权人通过出让、租赁、入股等方式交由单位或者个人使用。这应与土地征收制度改革统筹进行，避免直接入市所获收益与征地补偿收入之间差距过大。

守住农村土地制度改革的底线

深化农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地入市制度改革，虽然各自的着力点有所不同，遇到的实际问题五花八门，但主要风险点是相同的，需要守住的底线也是相同的。必须坚守耕地和永久基本农田保护红线，确保农业综合生产能力不降低。必须坚持用途和规划管制，严格限制农用地转为建设用地，严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。必须合理分配土地增值收益，既要充分保障土地权利人的利益，又要兼顾全社会整体利益。

（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）

编辑：迟语洋

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