总报告摘要：中国正处在迈向现代化关键期

执笔：倪鹏飞李超

2019-06-24 10:43:01　来源：经济日报

　　四、从城乡关系看，中国进入城乡一体的转折期

　　当前，中国的城乡矛盾跨越了极化的拐点，但城乡一体还远未实现。未来15年，中国从城乡分割到城乡一体的转折势必发生。

　　（一）中国城乡关系正经历可喜的变化

　　从传统农业社会向现代城市社会转型的城镇化过程，也是从传统一元乡村社会，到转型的二元城乡社会，再到现代一元城市社会的过程。具体表现为：城乡收入从不均到均衡、产业从排斥到融合、基础设施从分割到一体、公共服务从差异到均等，多种因素决定中国城乡关系及其演化具有一定的特殊性。

　　目前，城乡基本一体远未实现。城乡基础设施与环境建设落差巨大，城乡基本公共服务差距较远，城乡居民收入差距过大，法律规定和赋予的公民基本权利在城乡之间还存在差别。

　　城乡一体化趋势将不可逆转。未来15年，中国总体上将实现从城乡分割的城市社会到城乡一体的城市社会转变。在总体水平提升的同时，多数区域将跨过城乡一体的门槛。

　　中国的城乡矛盾跨越了极化拐点。在经历一段时间的差距扩大后，“十三五”时期城乡居民人均可支配收入差距出现持续下降趋势。农村建立了免费义务教育、新型农村合作医疗等制度，使得城乡基本公共服务向均衡方向发展。

　　（二）以“村市化”战略推动“三农”现代化

　　“三农”现代化是城乡一体的核心目标。城乡一体的城市社会是现代化的重要特征。未来应建立城市本底、全面一体、城乡一元、等值发展的现代化中国，使城乡两个自然属性不同、社会功能有别的地域空间，通过资源要素的自由流动和优化配置，实现以城带乡和以乡促城，促进城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优和动态发展。

　　以就地“村市化”促进“三农”现代化。首先，“农业工业化”实现规模化经营，让农业成为像非农产业一样垄断竞争和规模报酬递增长产业。其次，“农村城市化”通过“三块地”在一定范围内的市场化，建立村民居住地的适度集中利益引导机制，促进乡村聚居地基础设施和公共服务与城镇一体均衡。最后，“农民市民化”通过农民基本公共服务全覆盖，缩小与城镇居民的差距，实现职住不变的农民与市民一个样。

　　五、从城市结构看，中国处在城市形态的定型期

　　（一）中心城区外溢给更大城市区域发展带来希望

　　观察多国发展实践发现，城市化水平和城市形态存在一定的对应关系，在城市化率达到50%之前，人口以单中心聚集为主，50%之后人口开始由中心向外扩散，在城市化的前期，小城镇主导城市发展，中期大城市主导城市发展，后期都市圈城市群主导城市发展。

　　空间扩散的城市形态正带动更大的区域走向繁荣。1978年至1995年城镇数量迅速增长。众多建制镇和城市像雨后春笋般涌现并分别在1992年和1995年达到顶峰；1995年至2013年城市规模迅速扩大。大中城市、全国和区域中心城市的新城区成为发展热点。2013年后进入都市圈为主发展阶段。全国人口主要向都市圈和城市群聚集，中心城区人口、产业向外扩散，中小城市（镇）所拥有的人口数在全部城镇人口中所占比重甚至还有所下降。城镇空间蔓延，先进道路交通通信技术和工具的应用，城镇之间经济分工与协作联系的加强，使得都市圈和城市群逐步显现。

　　城市形态体系将在演化中逐渐定型。未来15年，中国城市形态将经历从都市圈主导即中心城区向都市圈扩散，到城市群主导即都市圈向城市群扩散，并通过都市带及都市网，即群与群之间的蔓延和链接逐步定型。从而形成以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城市格局。

　　（二）分割与分化可能导致出现“大都市怪圈”

　　资源错配和城市分化。大都市圈和城市群是产业和人口由中心向边缘扩散的市场行为，是城市区域发展从分化到收敛的规律使然。但是，由于行政和财政分权体制原因，中心城市和中心城区不适应人口产业扩散的趋势，利用行政权力将优质公共资源甚至所有产业聚集在中心，加之大城市在市场规模、产业结构、技术创新等方面的优势，导致大城市行政级别高的城市变得越来越强，小城市行政级别低的城市变得越来越弱。进而导致大城市与小城镇分化，中心城区与周边城镇分化。

　　（三）优化公共产品空间布局促成城市共赢新形态

　　大都市化的城镇形态是现代化的重要特征。顺应城市形态发展规律，未来应建设群网化的城市形态体系，形成“一五十百千万”的格局，即：一个东中城市网、五个西部东北城市带、十个较大群、一百个都市圈、一千座主要城市、一万个重点镇，形成多中心、集群化和网络化的城市形态体系。未来城镇人口将主要集中在以城市群为主体的城镇化区域。其中，25%的人口在小城镇，25%的人口在中小城市，25%的人口在中心城区和大城市。

　　因此，要顺应城市发展规律，充分发挥市场作用与政府作用。首先，制定规划。制定以城市群为主体的国土空间规划体系。在一个比较合理的城市体系中，大城市将主要承担现代服务业的功能，特别是知识密集型和资本密集型产业，中小城市则承担大城市衍生出的配套产业，如相关制造业等。其次，创新制度，削弱行政权力对资源配置的影响力。再次，调整政策。建立公共服务和基础设施跟随人走的政策机制。最后，完善治理。要适应“城市中国”的到来，建设以城市为本的行政管理框架，同时基于都市圈、城市群和都市带等城市新形态，探索建立跨越行政区的治理体制。

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编辑：迟语洋

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