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界定不同国企功能推进分类治理与改革

黄群慧　余菁 //m.auribault.com 2014-07-14 来源：经济参考报

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　　●现行的国有企业领导人管理制度，所有国有企业领导人同时承担“企业家”角色和“党政干部”角色。这种既“当官”又“挣钱”的双重角色，不仅在社会上造成极大不公平，而且也不利于规范的现代企业制度和公司治理结构的建立。

　　●对于界定为一般商业性企业的国有企业，其改革目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率。

　　●对于界定为公共政策性企业的国有企业，其改革目标是退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现。

　　准确界定不同国有企业功能，这是十八届三中全会通过的《决定》提出的一项重大改革任务。一旦明确功能定位，国有企业可以因企制宜、选择恰当的股权结构安排，推行差异化的分类考核办法，执行不同的企业领导人员选任、高管薪酬制度和国有资本收益上缴制度，逐步建立和完善分类治理体制，采用多种途径和形式来深化改革。

　　区分三种功能类型的国有企业

　　国有企业已经步入了一个“分类改革与分类监管”的新时期。关于国有企业分类问题，常见的分类方法是将国有企业区分为竞争性和非竞争性两类。也有观点主张，非竞争性国有企业，还可以区分为公益性、垄断性或战略性国有企业。我们认为，比较有可行性的做法，应该是根据企业使命和承担目标责任性质的不同，将国有企业分成公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型。

　　公共政策性国有企业，是带有公共性或公益性的、特殊目的的国有企业。它们仅承担国家公益性或公共性政策目标而不承担商业功能。公共政策性国有企业，应该是国有独资企业。具体监管方法是“一企一制”、“一企一法”，确保企业活动始终以社会公共利益为目标。这类国有企业数量非常少。目前，有的公共政策性国有企业也在开展商业性业务活动，一旦明确企业功能定位，其商业性活动应该逐步分离出来。从长远看，公共政策性国有企业将是国有资本加强投资和监管的重点。

　　一般商业性国有企业，也就是人们常说的竞争性国有企业。它们属于高度市场化的国有企业，只承担商业功能和追求盈利性经营目标。一般商业性国有企业采用公司制或股份制，其股权结构应该由市场竞争规律决定，遵循优胜劣汰原则。在规范运作的前提下，这类企业的股权多元化程度和股东的异质性程度，不应该受到非市场性因素的困扰和扭曲。为数众多的中小型国有企业都属于这一类型。

　　特定功能性国有企业，具有混合特征。它们有一部分商业功能，也有一部分非商业性或政策性功能，其非商业性功能的实现又要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础和前提。特定功能性国有企业的股权结构是国有绝对控股或相对控股的多元化结构。有特殊的政策性功能要求的，可以制定具体政策来规范企业的股权结构；没有特殊政策规定的，应该由市场来发挥资源配置的决定性作用。从长远看，特定功能性国有企业将进一步分化，这类企业中的大多数，将转变为一般商业性国有企业。

　　基于这样功能分类，我们认为，现在的113家中央企业中公共政策性企业有5家，中国国新、中储粮总公司、中储棉总公司、国家电网和南方电网；特定功能性企业32家，包括国防军工板块的十大军工企业和中国商飞公司，能源板块的三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，及其他功能板块的中盐公司、华孚集团、三大电信公司、三大航空公司以及中远集团、中国海运；一般商业性企业76家包括一般工业制造企业、综合贸易服务企业、建筑工程企业、科研企业和资产规模在500亿以下的其他中小企业。由于国有企业复杂性，这个分类可以是动态的，随着环境和情况变化而调整。

　　建立差异化的国企分类治理体制

　　所谓差异化的分类治理体制，指的是不同功能定位的国有企业，分别适用于不同的企业治理体制。具体表现为六个方面的差异化制度安排：

　　首先，关于法律适用。这需要完善现有的法律体系，一是将现有的《公司法》中国有独资公司特别规定部分独立出来，形成专门的《国有独资公司法》，这个法律主要适用于一般政策性国有企业和一些特定功能性国有企业的集团公司。如果必要，还可以针对每家政策性国有企业进行单独立法；二是针对现有的处于自然垄断性行业的国有企业，可以单独制定专门的行业法规，这些法规对相应行业的特定功能性国有企业进行保护和约束；三是对于一般商业性国有企业，不需要有任何特殊的法律，与非国有企业完全一样，完全适用修改后的《公司法》。

　　其次，关于分类考核。一般商业性国有企业的考核，应趋同于一般企业的考核，重在考核国有资本的投资收益水平；公共政策性国有企业，应显著区别于一般企业的考核，主要考核政策性目标的履行情况；特定功能性国有企业的考核，应区隔商业性业务活动和政策性业务活动，再分别从盈利性和政策使命角度予以考核。

　　第三，关于企业领导人员选任制度。现行的国有企业领导人管理制度，所有国有企业领导人同时承担“企业家”角色和“党政干部”角色。这种既“当官”又“挣钱”、或者可以“当官”也可以“挣钱”的双重角色，不仅在社会上造成极大不公平，而且也不利于规范的现代企业制度和公司治理结构的建立，进而影响国有企业向混合所有制方向改革。在分类监管的框架下，一般商业性国有企业领导人员的角色应是职业经理人，除董事长、党委书记等个别主要领导人员外，其他应该全部实行市场化选聘，由董事会任命；公共政策性国有企业领导人员的角色应是党政干部，在选用方面，采用上级组织部门选拔任命的方式，他们有相应行政级别，选用、晋升和交流都可按照行政方法和渠道；特定功能性国有企业领导人员中，集团公司的少数领导人员和子公司的个别主要领导人员可以是党政干部角色，采用组织部门选拔任命方式，其他大部分企业领导人员要实施市场化选聘制度，由董事会选拔任命。在实践中，应尽可能明确企业领导人员的具体角色，再执行相应的选任制度。

　　第四，关于高管薪酬制度。一般商业性国有企业，参照市场标准制订高管的薪酬待遇标准，而且，可以实施股权激励制度；公共政策性国有企业的高管薪酬，应大体上向同级别的党政官员看齐，可以稍高于同级别官员，但不能采用市场化的激励机制，不能享受过高的年薪和股权激励，这类企业的激励主要以行政级别晋升为主；特定功能性国有企业的高管薪酬的制订依据，应该与该企业高管角色性质保持一致———该企业高管的市场化选聘比例越高，高管薪酬与企业业绩的相关度越高；反之，高管薪酬中的市场化激励色彩越弱。

　　第五，关于国有资本收益上缴制度。一般商业性国有企业，应该按照市场规范运作的方式、参照市场标准来确定国有资本收益上缴标准；公共政策性国有企业，可不要求有资本收益，例如，中国储备粮总公司、中国储备棉总公司这类公司是可以免交国有资本收益的；特定功能性国有企业，可以基于其专营和垄断程度来确定其国有资本金收益上缴比例，垄断程度越高，国有资本收益上缴比例越高，反之，则国有资本收益上缴比例越低。

　　第六，关于监督和信息公开制度。一般商业性国有企业，应以市场竞争的硬约束为最重要的监督制度，率先探索国有企业财务预算等重大信息公开制度。在市场约束机制真正生效后，其他各种行政化的监督制度可以逐步从量大面广的一般商业性国有企业中退出，这将大幅度减少政府对国有企业的不当干预，同时，也大大降低国有企业的高昂监督成本；公共政策性国有企业，应该是强化行政监督的主要对象，应该与政府信息公开同步；特定功能性国有企业，宜采用市场化监督和行政化监督相结合、自愿性信息公开与强制性信息公开相结合的制度，同时，应按照市场起资源配置决定性作用的要求，加快向以市场化监督为主的方向改革。

　　探索多样化的国企分类改革途径

　　明确界定功能定位，有助于国有企业采用不同的改革路径来深化改革。不同功能定位的国有企业，在发展混合所有制经济、实行企业员工持股、提高公共服务能力和促进竞争政策改革等方面，其改革任务和途径，应各有侧重。

　　对于界定为一般商业性企业的国有企业，其改革目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率。为实现上述改革目标，一方面，要推进公共资源配置市场化，加快政府管制改革，破除各种形式的行政垄断。另一方面，这类国有企业应勇于突破所有制观念的束缚，大力引入其他所有制经济成分，充分发挥其企业制度中内生的国有资本放大功能。在改革实践中，应该按照市场公平竞争要求，鼓励非公有制企业参与一般商业性国有企业的改革，鼓励发展形成非公有资本控股的混合所有制企业；鼓励一般商业性国有企业在改革成为混合所有制企业的同时，实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。在改革过程中，从这类企业中陆续退出的部分国有资本，将通过国有资本运营公司这一运作平台，转而投向那些更加符合国家战略目标的重要行业和关键领域。

　　对于界定为公共政策性企业的国有企业，其改革目标是退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现。首先，对于已从事的盈利性市场业务，要逐步剥离；其次，要继续加大国有资本的投入力度，提高这类企业的公共服务能力和承担社会责任的能力；最后，要不断提高公司管理科学化水平，改善国有资本的使用效率。虽然公共政策性企业不以盈利为目标，但为了提高管理效率，在具体项目和环节上可探索引入竞争机制，允许非国有资本参股公共政策性企业负责的一些公共服务项目。而公共政策性国有企业自身，既不适合改组为国有资本投资运营公司或采用混合所有制的发展形式，也不适合推行员工持股制度。

　　特定功能性企业承担多个方面的改革任务，可综合采用多种改革途径。这类企业的总体改革方向是，主要依托国有资本投资公司这一运作平台，不断地主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域，不断努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的功能作用。其中，那些功能定位与提供公共服务、保障国家安全紧密相关的国有企业，在推行混合所有制经济、实行企业员工持股方面，要慎之又慎；那些与保护生态环境、支持科技进步、开展国际化经营、战略性新兴产业领域相关的国有企业，则应鼓励探索和发展混合所有制经济和员工持股制度。

　　(作者单位：中国社会科学院工业经济研究所)

编辑：尹盼秋