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以经济手段为主化解雾霾等环境威胁

——兼谈我国基础能源与环保重大问题的改革突破

贾康 //m.auribault.com 2014-03-17 来源：光明日报

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以资源税改革为切入点，以经济手段为主推动节能减排目标的实现。资料图片

　　改革开放以来，我国较早已有“避免重走发达经济体先污染后治理的老路”的认识，由最高决策层明确提出了建设资源节约型、环境友好型的“两型社会”方针，并提升到统领全局的“全面、协调、可持续”的科学发展观，以及党的十八大以来“五位一体”建设生态文明的“国家治理现代化”的治国理念。但面对当前现实我们不得不承认，迄今为止我们并没有走通“避免先污染后治理”之路。2013年以来，动辄打击大半个中国的雾霾已经带有环境危机的特征，成为经济社会生活的现实威胁，亟待化解。

　　环境问题成因中最需注重、最为可塑的是制度因素

　　正视环境危机挑战，一方面需要清醒地认识到，我国消除雾霾危害还需待以时日，因为要在“先污染后治理”的既成事实轨道上来解决问题，已经不可能一蹴而就；另一方面，必须高度重视，正确树立中长期减排治污的可行思路与务实的方案框架。

　　对症才能下药，我国雾霾等污染问题愈演愈烈的成因到底是什么？对此固然还需要展开大量的科研工作，但目前已形成了如下的基本判断，即这明显与我国具体国情中的如下几个要点息息相关：其一，近95%的人口聚居于仅占约42%国土面积的“瑗珲—腾冲线”（亦称“胡焕庸线”）之东南方，能源消耗、环境污染压力呈现“半壁压强型”；其二，我国基础能源主要依靠国内储量丰富的煤炭——随着近年来燃油国内供给明显不足，以及水电、核电、风电、太阳能电发展所遇到的各自制约，目前全国电力供应中，约80%是烧煤发出的火电，而煤的清洁化使用难度高，大气污染等负面效应十分突出；其三，在前几十年的特定发展阶段，我国形成了以重化工业支撑的超常规、粗放式、外延型快速发展模式，单位GDP产出中的能源消耗系数相当高，污染因素集中度高，而且不能有效化解。

　　特别需要指出的是，除了上述基本不可选择的国情因素，环境问题的产生还有制度方面的因素。具体来讲，我国目前环境问题产生的一个重大原因，来自于煤、电、油等能源耗用相关制度的缺陷，这些缺陷导致了资源粗放、低效耗用的状态，最终恶化了大气、水源水流等生态环境。比如：我国一般商品比价关系和价格形成机制已基本实现了市场化，但在基础能源这一国民经济的命脉层面，在“从煤到电”（又会传导到千千万万产品）的产业链上，却一直存在着严重的比价关系与价格形成机制的扭曲，非市场化状态和由此产生的“无处不打点”的分配紊乱局面，助长着粗放式、挥霍式、与节能降耗背道而驰的增长状态和消费习惯，社会中的主体几乎谁也不真正把节电、节水当回事。而节电、节水，在我国实际上就是节煤降污，就是抑制和减少雾霾。

　　面对这种制度层面的问题，笔者呼吁，下一阶段极有必要从资源税改革切入，逼迫电力价格和电力部门系统化改革，进而引发地方税体系和分税制制度建设来助益新一轮税、价、财联动改革。这一主题，其实过去已被方方面面所关注和议论，但还缺乏一种“捅破窗户纸”或“打开天窗说亮话”式的正面审视，亟待在“配套改革”的概念上形成“路线图与时间表”式的可行方案设计。

　　形成以经济手段为主的长效机制来化解“两大悖反”

　　我国现实生活中存在两大悖反现象：一方面，官方反复强调科学发展、包容性、可持续增长，但实际进展却在部门利益、垄断利益的阻碍下步履维艰，因此，形成以经济手段为主的，与煤、电相关的节能降耗长效机制的改革，总是一拖再拖；另一方面，公众对环境恶化、雾霾打击等问题虽然日趋“民怨沸腾”，但一说到资源税、环境税等改革，又会因其“加税”特征引发一片反对声浪，甚至有人跳着脚骂娘，很不认同这种会牵动利益关系的经济调节方式。上述这种政府、民众的两大悖反状态，导致“科学发展”“生态文明”迟迟难以落地，必须依靠着眼全局、前瞻长远、逻辑清晰、设想周全的改革设计，与以更大决心、勇气、魄力和智慧构成的改革行动来破解。

　　从现实来看，在节能降耗方面，以政府行政手段为主的选择式“关、停、并、转”虽然仍被反复强调，但其操作空间有限，仅适合为数不多的大型企业；以法规划定“准入”技术标准的“正面清单”方式，逻辑上可以用来规范中小企业，但若以此为主来操作，一定会产生为数众多、防不胜防的“人情因素”和设租寻租，发生事与愿违的种种扭曲和不公。真正可靠的转型升级出路和可充当主力的调控长效机制，是通过改革，以经济手段为主，在公平竞争中让市场力量充分发挥优胜劣汰作用，把真正低效、落后、过剩的产能挤出去，进而引出一个绿色、低碳、可持续的经济社会发展的“升级版”。

　　相关配套改革的一个关键和两个要领

　　新一轮“税、价、财联动”配套改革的一大关键，是抓住我国煤炭市场价格走低的宝贵时间窗口，推出将资源税“从量”变“从价”机制覆盖到煤炭领域的改革。这新一轮“税、价、财联动”配套改革，会通过理顺我国基础能源比价关系和“冲破利益固化藩篱”，使资源、能源价格的形成顺应市场供求，促使全中国现已达6000万个以上的市场主体（含微型企业和个体工商户）和近14亿居民，从自身的经济利益出发，根据市场信号和政策参数“内生地”、积极主动地节能降耗，企业会千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品，家庭和个人会注重低碳化生活，各方合力形成可持续的转型发展，促使国民经济与整个社会走上一条越走越宽的绿色、低碳新路。

　　此时，政府可做、应做之事，主要在于把握好两个要领：第一是掌握力度，在配套改革中使大多数企业在比价关系变化时，经过努力可以继续发展，少数企业被淘汰出局——可酌情渐进地做多个轮次，每次出局的便是应被淘汰的“落后、过剩产能”；第二是当比价关系变化传导到最终消费品时，及时适度地提高低保标准，使最低收入阶层的实际生活水平不下降，而中等收入阶层会自觉调整消费习惯，趋向于低碳化生活。总体上，如掌握好上述关键内容和两大要领，这个“税、价、财联动”改革就可望成功。

　　（作者系财政部财政科学研究所所长）

编辑：尹盼秋