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国有资产授权经营体制应如何改革

江小毅 //m.auribault.com 2014-02-19 来源：光明日报

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　　国有资产是指政府依据主权或者法律所取得的资产，以及政府以任何形式对企业投资所取得的收益的总和，具体有：属于国家和国家所属的国资委、占有单位和经营单位所占有的各种资产类型的总和。非经营性资产和经营性资产是国有资产的两大组成部分。授权经营国有资产制度，是国家将国有资本的出资人权利给予国有资本公司，并由国有公司处于出资人地位，从而形成的权利和义务的法律规范的总称。

　　经营性国有资产的运营为何总是效果不好？公地悲剧理论认为，根源在于产权不清，因此，要提高国有资产的运作效率，治本之策还是合理界定产权。然而如何将国有经济这一“公地”在本质不变的情况下达到产权清晰界定之目的，对现有立法技术而言确实是个挑战。自新中国成立以来，我们一直在积极探索有效的国有资产经营方式，当前，经营性国有资产主要采取的是两级制和三级制的授权经营方式。两级制下国资委等履行出资人职责的机构，按照一定方式直接管理国有企业，二者间没有中间层。三级制下，履行出资人职责的机构和国有企业间设立国有资产经营公司，由国有资产经营公司代表国有资产出资人对子公司行使股东享有的权利。这两种模式，无论理论上还是实践中，都有较大问题，国有资产经营效率低下的难题都难以解决。

　　现有这两种国有资产授权经营体制存在着如下问题：

　　两级制下，出资人代表按一定方式直接管理国有企业，没有中间层，极易导致政府行政权干预企业经营权，政企不分。为防止政府的行政性外部干扰，在两级体制中也强调授权经营，而且对该问题认识的深化也是两级模式发展的主线。尽管如此，两级制从本质上说仍然注重国家对企业的直接控制。

　　三级制下，亦即目前设计的国资监管机构（主要是国资委）——国有资产运营机构——生产经营企业的三层架构体系，尽管在形式上似乎天衣无缝，实质上却存在诸多问题。其一，国资监管机构的出资人身份不妥。国有资本出资人制度设置的目的就是让国有资本的出资主体人格化。目前，国资监管机构既是出资人，又是监管人，有必要将两种职能进行分离。其二，国有资产委托代理关系更加复杂。设立国资委以及建立相应的层级制，对于国有资产管理体制改革具有一定的积极意义。但三级授权经营体制更多的是一个建立现代企业制度的过渡措施，而不是目标体制。因此，需要减少相应的中间层次，让国有控股公司的作用真正发挥起来。其三，国有资产管理领域政企分开问题没有根本解决。从当前国有资产管理体制来看，政府既是社会经济的管理者，同时又是国有资产所有权的代表者，是社会管理和国有资产管理的双重主体，这使得政府很难给自己一个清晰的定位，而且国有企业出资人的职能有几个不同部门分别行使，国有资产授权经营公司缺少独立支配国有资产的权利，难以真正行使国有资产收益、处置和重大决策决定权等。

　　为解决现有国有资产授权经营体制存在的上述问题，笔者认为，可以从国有资产运营、利益分配、绩效评估以及国有资产授权经营企业对外投资内控机制等几个方面着手加以完善。

　　以出资权管理国有资产。履行好出资人职责，应当从管理层面上抓住资产运营这个环节，实现四个转变。一是从管企业向管资产转变。二是从实物形态管理向价值形态管理转变。国有资产管理应以出资权为基础，实现资本运作，而不是实物资产之经营。三是从静态管理向动态管理转变。国有资产管理要从具体管理中摆脱出来，向国有资产总量管理转变，推动国有资产充分流动以及战略性调整。四是从前置审批向事后监管转变。国资委对国有资产授权经营公司、国有资产授权经营公司对权属企业分别实施监督管理，这种监管主要是事后监管，权责范围内事项不需要事前报请批准。

　　规范分配秩序，完善分配制度。现代企业由人力资本和非人力资本组成，而且相当部分企业的人力资本的作用将会超过实物资本以及货币资本的价值。所以，利润分配需要考虑到出资者份额以及人力资本的份额。在具体的制度安排中，可通过年薪制和股票期权制相结合等方式，使得企业的劳动者和经营管理者的利益与企业的利益密切联系在一起。一般可以由出资者与经营者签订授权范围国有资产保值增值协议责任书，对经营者实行任期考核制度，在此基础上，合理确定经营者收入档次，建立年薪制，将基本年薪与授权国有资产规模挂钩，效益年薪与国有资产效益情况挂钩。

　　建立企业绩效评价制度。国资委对国有资产授权经营公司、国有资产授权经营公司对所属国有企业应当进行定期绩效考核。评价内容应当将盈利能力、资产运营水平、偿债能力和后续发展能力等作为重点。企业绩效评价，可以采用功效系数法再加上综合分析判断法，通过咨询有关专家和抽调各行业及各部门专业人员组成评估小组实施评价。评价的指标有净资产收益率、总资产报酬率等基本指标和资本保值增值率、销售营业利润率等修正指标，当然还有经营者的基本素质、产品市场占有率等。这种评估也可以以第三方评估的方式进行。

　　完善授权经营国有资产的企业的对外投资内控机制。国有企业的对外投资内部控制机制不健全，会使得国有资产严重浪费与发展缓慢。解决这一问题，首先需要健全责任追究制，约束国企决策主体。这就要求完善和健全授权经营国企的法人治理，细化决策者所应承担的责任范围，明晰内部制度及企业章程，加大追究责任的力度。其次，提高决策水平，保证投资的科学性。设立专门机构，由专门人员制定考核方法，监督实施。再者，强化跟踪管理，进行风险控制。应加强对投资合同的管理，跟踪合同履行的情况，建立项目的投资档案和信息库。（作者单位：丽水学院商学院）

编辑：尹盼秋