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深化财税体制改革建立现代财政制度

李杰云 //m.auribault.com 2013-12-10 来源：广西日报

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　　党的十八届三中全会《决定》提出了一系列深化财税体制的重要任务和具体改革路径，建立现代财政制度是其中的一个方面。现代财政制度是与现代国家治理相适应的财政制度，其构建将为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安提供重要的制度保障。

　　1 现代财政制度要求强化财政的法制性

　　围绕建立社会主义市场经济体制改革要求，我国自1994年以来实施了以分税制改革为主要内容的一系列重大财税体制改革。与此相适应，财税法制建设迈出重要步伐，《预算法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》及一批财税法规相继建立。但总的来看，财政法律法规缺乏及法规层次不高的问题仍很突出，致使目前的财税管理与现代国家治理要求很不相适应。如：预算安排不规范，与财政收支增幅或国内生产总值挂钩的重点支出项目过多；地方政府债务管理无序，无章可循或有章难循；政府间事权划分不清晰，上级政府对下级政府事务干预过多及下级政府向上级政府推诿事权的现象同时并存；税收征管自由裁量权过大，税收优惠过于宽泛和随意，地区间税收竞争呈无序加剧之势，并妨碍着全国统一市场的形成和影响着市场配置资源的有效性。《决定》强调必须进一步完善财税立法。笔者认为，与现代财政制度相适应，尤其需要加快重大领域立法步伐。一是制定《财政法》，以此作为规范财税活动的根本大法，把相关的预算安排、政府间收入划分和事权界定、税收征管等，按照现代国家治理的要求进行规范和明确。二是尽快修订出台《预算法》，对于地方债务管理、转移支付等当前预算管理中的突出问题都在此法中进行规范。三是加快完善税法，将目前仍以《条例》、《暂行条例》形式发布的各税种法规尽快以法律形式发布。

　　2 现代财政制度要求提高财政的民主程度

　　《决定》明确提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。现代国家治理的一个重要特征是民主化，民主化的一个核心内容则是财政的民主化。财政民主化的基本要求即是建立公开透明的预算制度。这些年来，我国的财政民主化进程不断推进，各级政府预算公开已逐步走上规范化轨道，公开的内容在增多、公开的方式已趋多样化、“三公经费”公开由粗到细。但总的来看，与现代财政制度要求的透明预算制度相比还有很长的路要走。实施公开透明预算制度，至少要在以下几个方面进一步改革和完善。一是公开的程度应进一步细化。要由现在的专业人士才能看懂向普通民众看懂转变，账目要更细，表述要更符合大众理解的要求。二是公开的内容应由一般收支帐目公开向政策公开拓展。既要公开具体的财政收支帐目，还要公开具体的支出政策，让社会公众了解支出安排的具体政策依据。三是由预算公开变为预算和决算的同频公开相结合。既公开预算，又使决算的公开与已公开的预算相对照，真正使预算的执行更好地受到社会的监督。四是加强人大对预算决算的审查监督。增强审查的程序性，拓展审查的实质性内容，强化人大审议已通过预算的约束性。

　　3 现代财政制度要求提高财政的科学性

　　科学的财政制度设计和合理的财政管理安排，才能有效发挥财政在国家治理中的作用。因此，现代财政制度建设要求更加突出提高财政制度和财政管理的科学性。《决定》对此提出了明确的改革方向和具体任务。一是加强财政政策的宏观调控功能。财政政策作为政府宏观调控体系的主要手段之一，要更好地适应社会主义市场经济体制的要求，加强财政政策与货币政策及产业、价格等政策手段的协调配合，提高相机抉择水平；充分发挥税收、转移支付、国债、补贴等财税工具的调节功能。二是建立跨年度预算平衡机制。在市场经济条件下，经济的周期性波动已是经济运行的常态。建立跨年度预算平衡机制，预算控制的重点由收入转向支出，收入预算由年度任务转为年度预期和跨年度任务，将使财政收入依法征收，避免收入虚收。一方面，注重周期财政平衡，年度执行出现赤字可以通过跨年度预算来解决；另一方面，对于重大支出项目体现出中长期谋划，纳入中长期财政规划，使财政发展更具可持续性，也有助于解决好当前备受诟病的“年终突击花钱”等预算支出进度慢的问题。三是建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。与现金收付制相比，权责发生制可以更好反映一个时期真实的财务收支状况。目前各方关注的地方政府债务问题，若只是简单按照收付实现制的标准进行评价，的确面临着地方债务规模的合理衡量问题。区别不同的投入项目，按照其存续期差异，以权责发生制为基础来核算预算年度内的政府收支，将有助于科学界定政府的财务情况，合理把握政府债务规模，为债务管理奠定更加科学可靠的基础。`

　　4 现代财政制度要求提高财政管理效率

　　现代财政制度必须适应现代政府治理层级的特点，有利于提高财政管理效率。《决定》在深化财税体制改革中也明确提出提高效率的要求。一是进一步理顺中央和地方收入划分。目前，尽管要求提高中央收入和地方收入比重的呼声都不少，但客观地分析，进一步提高中央收入比重或进一步提高地方收入比重都面临很大的困难。为了增强中央宏观调控能力以及平衡地区间发展差异的需要，中央必须保持必要的财力集中度。因此，《决定》提出要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。在这一前提下，根据税种的属性，将便于地方征管、税基不易流动的税种划分为地方收入或增加地方分享的比重。二是建立事权与支出责任相适应的制度。事权与支出责任相适应事关现代国家治理的高效运转。目前我国政府间事权划分不清晰、交叉重叠的问题已成为影响财政支出效率的一个重大问题。《决定》提出要建立事权与支出责任相适应的制度，就要充分发挥中央和地方两方面的积极性，在考虑公共事项服务边界和管理效率的基础上，适度强化中央的事权和支出责任，明晰中央和地方的共同事权及地方事权。三是逐步取消竞争性领域专项资金。财政资金作为有限的公共资源，过多投入竞争性领域，既影响财政资金的使用效益，也妨碍市场体系的健全和市场经济体制的完善。逐步取消竞争性领域财政专项资金，有利于把有限的公共财政资金更多地用于加强和优化公共服务，弥补市场失灵的领域，是一种提高效率的多赢选择。四是完善税收征管体制。现行国税、地税征管体制在征管业务上存在交叉，既容易引起不同的征管机关在税收政策上把握标准不一，又影响税收征管效率，不利于降低税收征管成本。因此，应按照高效、科学、规范的要求进一步完善税收国地税征管体制。

　　（作者为自治区政府副秘书长）

编辑：尹盼秋