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财税改革，改变了什么？

杨亮 //m.auribault.com 2013-11-26 来源：光明日报

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CFP

　　核心提示

　　明确事权，发挥好中央和地方两个积极性

　　“透明预算”等写入改革目标

　　税制改革要使个体间的税负更加公平

　　健全人大对预算的问责机制

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。财政部部长楼继伟指出，《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这是对财政职能作用的重要论断。我国现行财政制度中，存在一些与现代国家治理、与改革要求不相适应的地方。新一轮财税体制改革有何深意？楼继伟说：“建立现代财政制度，就是要通过改革，使预算管理体制更加科学、有效，税制更加公平、规范，同时要合理确定中央与地方的事权与支出责任。”

　　1、“明确事权”：透露啥信号？

　　不搞行政审批，采用地方答辩、专家评审等竞争性手段分配财政资金——最近，河北石家庄、辽宁铁岭等10个城市获批成为“2013年节能减排财政政策综合示范城市”。但是，与以往示范城市由中央部门内部敲定不同，此次参评的城市必须提交完备的减排方案，由市长带队进行答辩；而评审专家是评审开始一个小时前才接到电话。这10个城市是经过两轮公开竞争、专家答辩后，才由专家评审确定的，跑“部”“钱”进的传统做法在这个项目上几乎没有可能。

　　在业界看来，此次中央财政资金分配方式小小的改变，释放出了财税体制改革提速的重要信号。在财政部财科所副所长刘尚希看来，三中全会提出要“明确事权”“发挥中央和地方两个积极性”“建立事权和支出责任相适应的制度”，这些表述的背后蕴含了“钱由谁来花更合理”的问题。

　　长期以来，就有一种观点认为，中央拿钱多，而办事儿少，地方拿钱少，但是办事儿多。财政部部长楼继伟借由一组数据指出，当前，中央和地方职责交叉重叠，共同管理的事项较多，这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国财政支出的15%，地方实际支出占到85%。“这说明，很多该中央管的事情中央没有直接管理，委托给了地方去做，再通过专项转移支付给地方提出要求，客观上会不同程度地干预地方事权，地方往往也没有动力做好不适于地方承担的事项，造成行政效率偏低。”楼继伟说。

　　现在中央本级支出占全国总支出的15%，这个比例在全世界都是非常低的。楼继伟又使用了一组数据：“一般的现代大国，中央的本级支出超过50%，我们相比很低。就说明很多事情，该中央管的事情，管得少。”楼继伟说，未来，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的同时，我国将结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

　　“重新界定中央和地方的支出责任，上移部分支出责任和事权，成为今后改革的方向。”刘尚希说。

　　2、公开透明：预算怎么改？

　　按照省级预算审查工作流程，广东省人大财经委于每年11月下旬或12月上旬组织部分省人大代表视察该省财政工作，对下一年度的预算安排提出意见和建议。但因此时预算草案往往已基本成型，反映意见后只能做出局部调整，无法充分体现群众的心声和诉求。就此，继今年广东省人代会提前一个月发放预算草案报告后，近日该省再次改进预算监督方式——提前3个月介入预算编制，强化财政预算监督实效。这在广东尚属首次。

　　在中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文看来，在政府将预算报告草案提交人大之前，由人大代表对政府部门的预算提前介入审查，这种尝试对于发挥人大“盯紧钱袋子”的作用，具有关键性意义。

　　在很多财税专家看来，预算的公开透明至少有两个方面值得关注，一是财政资金的使用要向民生倾斜，二是建立对预算的民意表达机制。

　　当前，如何用制度约束财政分钱，解决专项转移支付名目繁多、资金多头下达分散使用等体制顽疾，已成为下一步财税体制改革的难题之一。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇指出，当前我国虽然实现了编制四本预算的全口径预算，但管理办法各自有差别，政府基金预算表面是一本预算，实际更像是政府部门的私房钱，国有资本经营预算也继续加大统筹使用力度。下一步，必须规范政府预算制度，实现全口径预算的公开透明。

　　此次，《决定》明确指出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”专家表示，这是预算程序的一项重大变革。对此，杨志勇表示：“过去审核预算既关注收入也关注支出，其实收入预算更多的是‘预测’，受到经济下行等因素的影响，收入常完不成，因此，未来更多将关注支出，并且关注支出是否体现了相关的政策。”

　　楼继伟表示：“未来，预算制度改革将把重点放在三个方面：一是改进年度预算控制方式，二是建立跨年度预算平衡机制，三是实施全面规范的预算公开。”

　　3、税制改革：百姓影响几何？

　　日前公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，财税体制改革成为重要看点之一。在完善税收制度方面，《决定》提出了个人所得税、消费税和房产税等方面的改革措施，而这些税种均与百姓生活有着密切联系。专家分析称，税制改革在保持总体税负稳定的同时，也将使个体间的税负更加公平。

　　《决定》提出，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。“个税改革现阶段越来越迫切，是因为很多人的收入越来越多元化。一般工薪阶层的工资收入所得由单位代扣代缴，而高收入者除了工资外，还有房产租赁、股息红利等收入，征管难度较大。这不利于收入公平分配。”上海财经大学教授胡怡建说。

　　目前，我国个税占税收总收入的比例约6％，而发达国家的这一指标多在30％以上。个税改革后，富人阶层的税负可能有所增加，这符合《决定》中“逐步提高直接税比重”的方向。“为了稳定税负，直接税比重上来后，增值税等间接税的税率就可以降低。间接税暗含在商品价格中，主要承担者是普通消费者，其税负降低是对百姓的一大利好。”中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为。

　　此次，《决定》提出，调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。对此，胡怡建认为：“一些生活性服务业态逐步趋向高档化、奢侈化，如高档娱乐消费、高级家政服务和高档体育休闲服务等，也可以成为消费税征收的对象。”

　　据了解，我国主要的18个税种中，通过人大立法的仅有个人所得税、企业所得税和车船税等少数几个。“房地产税作为财产税，关系到千家万户的利益，各方分歧较大。不管最终定出的方案如何，在制定环节理应通过立法集思广益，在全社会形成改革共识。”张斌指出，此次《决定》提出，加快房地产税立法并适时推进改革，这表明从以往的“房地产税改革”到“房地产税立法”，我国财税体制出现了重大变化。

　　具体到房地产税的改革方向，张斌指出，房地产税其实是一个综合概念，既包括房产税，也包括土地增值税、土地使用税等相关税种。未来，完善房地产税应立足于“公平土地税负，强化保有环节”，在推进个人住房房产税试点之外，还应下调过高的住房用地税负，简并流转交易环节税费，重点发展保有环节房地产税，对投机性住房实行高度超额累进税率。（本报记者杨亮）

　　链接：

　　财税改革大事记

　　●1950年，中央地方施行统收统支制，把财政收支权集中于中央。

　　●1980年，中央权力开始下放，施行分灶吃饭的税收措施。

　　●1985年施行划分税种、核定收支、分级包干制度。

　　●1994年，实行分税制，国内第一大税种的增值税由中央和地方按照75：25分成。

　　●2006年1月1日起废止农业税。

　　●2001年，实行国库集中支付。2002年，我国颁布《政府采购法》，全面规范政府采购行为。

　　●2011年后，中央各部门陆续公开部门预算。

　　●2012年１月１日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。

　　●2011年9月1日起，将个人所得税减除费用标准由2000元/月提高到3500元/月。（杨亮整理）

编辑：尹盼秋