全球粮农治理框架下的中国粮食安全

史妍嵋

2020-06-19 08:18:35　来源：学习时报

　　2019年10月14日，国务院新闻办公室发表了《中国的粮食安全》白皮书，全景式展现了新中国成立70年来特别是党的十八大以来我国粮食安全事业发展取得的历史性成就，阐明我国将坚定维护世界粮食安全，推动构建人类命运共同体的粮食安全理念。

　　一个国家的粮食安全问题，既受其经济社会发展环境的影响，也受其资源禀赋的约束。40多年的改革开放，我国社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就，社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。随着人们对美好生活需要的不断增长，迫切需要统筹利用国内国际两个市场、两种资源，以有效调剂和补充国内粮食供给，缓解国内农业资源环境压力。因此，在保证国家粮食安全前提下，积极参与全球粮农治理，这是我国现阶段面临复杂国际环境所应坚持的农业发展方向。

中国为粮食安全所作出的积极努力及面临的新形势

　　改革开放以来，我国的粮食产量实现多年稳定增长。2018年全国粮食产量突破13000亿斤，已经连续多年稳定在12000亿斤以上。根据国家统计局2019年12月6日公布的数据显示，2019年全国粮食总产量达到66384万吨（13277亿斤），比2018年增加594万吨（119亿斤），增长0.9%，创历史最高水平。我国农产品平均关税由1992年的46.6%削减到目前的15.2%，不足世界平均关税水平的1/4，是世界上贸易自由化程度最高的国家之一。我国人口占世界的近1/5，粮食产量约占世界的1/4。我国依靠自身力量端牢了自己的饭碗，实现了由“吃不饱”到“吃得饱”，并且“吃得好”的历史性转变。这既是中国人民自己发展取得的伟大成就，也是为世界粮食安全作出的重大贡献，有力地回答了“谁来养活中国”的问题。

　　近年来，中粮集团、北大荒、首农集团等国内大型粮油企业纷纷“走出去”，在与国际大国粮商的同台竞争中不断提升竞争能力，特别是中粮集团，目前已经成长为全球第五大粮商，在巴西、阿根廷、黑海地区和印尼等粮食核心产区构建起多元化进口格局，建立了超过我国进口粮食贸易量一倍以上的全球贸易能力，在国际粮食市场的话语权明显增强。

　　我国也一直积极参与世界粮食安全治理。积极响应和参与联合国粮农组织、世界粮食计划署等涉粮国际组织的倡议和活动。推动增强非洲等发展中国家在涉粮国际组织中的代表性和发言权，支持发展中国家的合理诉求。致力于落实联合国2030年可持续发展议程，制定了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，发布了《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》，为其他国家的落实工作提供了有益借鉴。我国积极参与国际食品法典、国际植物保护公约等国际规则制定，成功推动世界动物卫生组织、国际标准化组织等10多项农药残留国际标准、谷物国际运输标准、国际贸易粮食检疫措施标准等国际标准的制定，主导制定修订小麦规格、玉米规格等多项粮食国际标准。牵头推动亚洲合作对话“粮食、水与能源安全相互关系”工作，积极参与东盟与中日韩10+3大米紧急储备机制，先后发起或主办APEC农业与粮食部长会议、G20农业部长会议、金砖国家农业部长会议、中国—拉丁美洲和加勒比农业部长论坛、中国—太平洋岛国农业部长会议、世界农业展望大会等重要国际会议，推动各国在粮食安全治理方面形成共识，为维护世界粮食安全、促进共同发展作出了积极而重要的贡献。

　　当前粮食安全形势虽然持续向好，但我国粮食紧平衡状态并没有得到根本改变，资源“红线”、生态“红灯”及粮食供给侧结构性矛盾等问题仍挑战着我国中长期粮食安全。与此同时，我国农业现代化的过程也是农业融入全球体系的过程，随着国内外市场联通性不断增强，未来也将面临更为严峻的外部风险和挑战，如大宗资源性农产品对外依存度和进口集中度“双高”，进口既没有稳定的渠道，也没有形成全球供应链，进口农产品在全球呈现明显的区域分布，主要品种基本上来自少数几个农业发达国家，进口来源地相对单一，容易受制于出口国政策变化和产量变化；国际农产品定价权缺失导致跨国交易处于劣势，容易增大输入性风险；海上运输通道安全保障能力不足，容易出现运输断供风险；部分农产品的“黄箱”支持措施（即具有市场扭曲作用的补贴，比如最低收购价，WTO要求消减的政策）逐步接近或超过“微量允许”标准，而另一些种类的农产品补贴又受到有关贸易伙伴国的质疑和挑战等等。因此，今后我国必须要用新的粮食安全观来统领粮食安全问题。

　　展望世界粮食安全形势，国际粮农机构全球粮食安全治理效果逐步显现，各国促进国际粮食市场有序流通、维护世界粮食市场总体稳定的愿望增强，贫困缺粮国家粮食生产得到发展，能够减轻国际市场波动对我国国内市场带来的不利影响，为我国和世界粮食安全营造了良好环境。与此同时，当今世界粮食安全挑战依然严峻，全球仍有8亿多饥饿人口，国际粮食贸易面临着保护主义和单边主义的干扰，不稳定因素增加，实现相关可持续发展目标任重道远，需要各国加强合作，扩大贸易流通，以促进全球粮食资源合理流动，提升整体粮食安全水平。而未来，国际社会对中国的期盼亦将会有所增加，我国维护世界粮食安全的责任会越来越大。

以新粮食安全观作为中国未来粮食安全的重要指引

　　粮食安全是世界和平与发展的重要保障，是构建人类命运共同体的重要基础，关系着人类的永续发展和前途命运。我国是世界粮食生产大国和消费大国，我国的粮食安全，不仅关系国内经济和社会的发展稳定，也是国际粮食供求与价格的重要影响因素之一，因而在全球范围备受关注。可以说，我国的粮食安全就是世界的粮食安全，世界的粮食安全也是我国的粮食安全。作为世界上最大的发展中国家和负责任大国，我国始终是维护世界粮食安全的积极力量。

　　党的十九届四中全会明确指出，“实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策。”改革完善粮食体制机制，加强粮食储备安全管理，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

　　所谓新粮食安全观，具体来讲，就是指在粮食产量稳居高位、农产品消费需求持续升级、农业对外开放力度不断加大的新形势下，为保障粮食安全，必须具有从“单一安全”向“全链条安全”、从“消极安全”向“积极安全”、从“数量型安全”向“质量型和能力型安全”转变的新认识和开放、多元、优质、绿色的新思维。粮稳则民安，食安即民福。保障国家粮食安全，让中国人端稳自己的“饭碗”，需要牢固树立新粮食安全观，深刻理解并准确把握粮食安全的历史性转变，更加科学地指导和安排粮食生产，打造粮食全产业链竞争实力，如此才能为“两个一百年”奋斗目标的实现奠定坚实的基础，提供强有力的支撑。当然，从更长的时期来看，实现粮食安全也有着积极的前景，随着人类的不断进步，新能源、新技术的采用，将会历史性地提升粮食供给的安全水平。

　　现阶段是基本实现我国农业现代化发展的关键期，也是我国粮食安全保障能力从自给自足到面向全球整合资源的战略转变期。在对外开放程度不断加深、消费结构持续升级的背景下，我国应以全球化的视野来重新审视粮食安全问题，并进一步巩固和夯实我国可持续地保障粮食安全的基础。在数量安全方面，随着人口增长、城镇化发展和居民收入水平的提高，我国粮食消费总量还将进一步增长，消费结构也将加快升级。因此，要确保主粮数量的有效供给，稳定粮食生产，实现谷物基本自给、口粮绝对安全。在质量安全方面，随着生活水平的提高、健康意识的增强，我国城乡居民对农产品质量会日益关注，今后要切实加快实现与需求升级紧密对接的高质量农产品的有效供给。在能力安全方面，今后要有效提升我国农业竞争能力及对全球农业资源和市场的掌控能力，在全球范围建构我国种植、加工、存运、交易的内外联通农业大循环体系。实现从被动安全向主动安全转变，这是对我国粮食安全保障提出的更高要求，也是未来我国粮食安全保障工作面临的主要挑战和亟待补齐的发展短板。

　在筑牢中国粮食安全基础上积极参与全球粮农治理

　　扩大农业开放是我国基于资源禀赋的理性和自主抉择，是构建开放型经济新体制的必然要求。在持续提升粮食产能和农产品质量的前提下，还要持续提升我国粮食安全治理能力和国际合作能力，以维护和促进世界粮食安全。今后我国农业需要的是全球战略，必须掌握统筹利用国内外两个市场、两种资源的主动权和农业国际竞争的制高点。

　　积极参加全球和区域粮食安全治理机制建设，进一步重塑有利于国内农业发展的国际农业规则，以维护全球市场稳定。加强与联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界粮食安全委员会等国际相关治理机构和平台的合作交流，改善国际粮食贸易环境，推动形成更加公平合理的农业国际贸易秩序，提升我国对重要国际农产品的定价权和影响力。积极参与和推动联合国粮农组织、G20和APEC等倡议的建立全球和区域粮食储备体系、粮食安全治理机制和禁止粮食禁运等行动计划。

　　创造互利共赢的国际农业发展环境，积极参与全球农业治理，大力加强区域农业合作，推进实施新型农业国际合作战略，支持其他发展中国家提高农业生产能力。不断创新南南合作模式，为实现联合国2030年可持续发展目标中的“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”作出积极努力，在提升全球粮食生产能力方面，贡献更多中国智慧。深化与共建“一带一路”国家的粮食经贸合作关系，共同打造国际粮食合作新平台，促进沿线国家的农业资源要素有序自由流动、市场深度融合，积极承担我国作为世界大国在化解地区粮食危机和援助贫困国家的责任和义务，提升我国的大国形象和国际影响力。

　　积极融入全球农业产业链、供应链和价值链，加速推进我国对外农业投资合作，努力在全球范围配置农业资源，引领我国乃至全球农业发展加速推进。支持农业企业开展跨国经营、开拓海外市场，着力培育具有国际竞争力的大粮商和大品牌。合理利用国际农产品市场，建构具有全球视野的开放型国家粮食安全保障体系。积极探索国际粮食合作新模式，维护和完善WTO规则，促进形成更加安全、稳定、合理的国际粮食安全新局面。与此同时，着力推动国内大型交易所的国际化步伐，加快交割仓库全球布局，完善期货交易平台规则体系，拓展交易平台功能，发挥我国大宗农产品消费中心的影响力，逐步实现由国内定价中心—亚太区域性定价中心—全球定价中心的战略转变。

编辑：张苇柠

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