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政府组织结构优化的三个层面

//m.auribault.com 2014-07-15 来源：山西日报

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　　【提要】

　　 ●政府管理体制改革离不开政府组织结构的优化，政府组织结构的优化离不开“职能——机构——职权”三者的联动。

　　 ●职能定位是政府组织结构的内在精髓，机构设置体现政府组织结构的静态层面，职权关系体现政府结构的动态层面。

　　政府组织的高效运行，需要科学合理的组织结构。自改革开放以来，政府组织结构一直在进行调整以适应社会主义市场经济的需要，配合政府职能的履行。党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都指出了优化政府组织结构的重要性和基本方向。政府管理体制改革离不开政府组织结构的优化，政府组织结构的优化离不开 “职能—机构—职权”三者的联动。

　　转变政府职能

　　政府组织结构优化首先需要确定政府职能。行政学一个基本的原理是政府职能决定政府机构的设置。转变政府职能，首先需要解决政府职能越位、错位与缺位的现象，理顺政府、市场、社会三者的关系，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。而理顺这些关系，需要准确清晰的职能定位。从中央层面来讲，自1982年到现在，进行了七次机构改革，政府的微观经济管理部门逐步减少，宏观调控和社会服务部门逐步健全，政府职能不断清晰化和具体化。1988年的机构改革明确提出了政府职能转变的关键性命题，提出定职能、定机构、定编制方案，但对政府职能定位不够清晰。之后，不断探索市场经济条件下政府职能的定位。2003年我国政府职能定位为十六字——“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》又凸显了“职能转变”的重要意义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又明确提出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”可见，新形势下政府职能可概括为“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”二十字。

　　政府职能需要分配给适当的机构去承载。计划经济下政府微观管理导致政府部门过多，不同部门间的政府职能配置不合理，同一职能明显交叉或在多个部门设置。因而，当下政府组织结构优化，需要紧扣政府职能的新的定位，将五项政府职能科学合理地配置到各级政府及政府部门，从横向上将原有的职能相似或交叉的部门进行整合，从纵向上清晰地界定各级政府的职能范围，以组织机构的优化带动政府职能转变。

　　优化组织结构

　　政府组织结构优化，机构的合理设置不可或缺。管理学的基本原理告诉我们，组织设计需要从横向和纵向两个方面入手。横向的机构设计，主要体现在组织结构的部门化。2013年的机构改革，将铁道部并入“交通部”，真正实现了公路、铁路、航空、水路、管道、邮政等领域的“大交通”部设置；将卫生部、国家人口与计划生育委员会合并组建卫计委，开始了向“大卫生”部的推进。虽然真正意义上的大工业、大文化、大农业等部门还未形成，但由于“路径依赖”和历史原因，需要“积极稳妥实施大部门制”。新一轮政府机构的合理设置，还涉及统筹政府部门与党、群众的关系，可以期待，纪检、信访、人民团体与政府部门的关系将会进一步规范。

　　纵向的机构设计，主要体现为组织结构的层级化。建设服务型政府的改革目标和政府职能定位要求政府放权于市场、放权于社会，管理权限的减少必然带来行政层级的减少；政治学的基本原理之一是民主化浪潮到来的背景下需要实现政府治理的民主化。政府治理的民主化，需要政府与社会信息的更好流通。然而，过多的行政层级必然带来行政信息和社会信息流通的缓慢与阻塞。因而，民主化的发展要求官僚结构信息传递层级的减少。此外，信息化的发展带来了组织结构扁平化的发展，政府层级结构变革也不例外。因而，“减少行政层级，探索推进省直接管理县”成为当下优化政府组织结构的重要内容。管理学原理之一是在组织整体规模一定的前提下，管理层次和管理幅度成反比例关系，两者需要恰当地匹配。行政层级的减少，必然带来管理幅度的增加，而管理幅度的大小直接影响管理的有效性。因而，行政层级的调整必然与行政区划的优化与调整相伴随。

　　规范职权配置

　　政府组织结构优化，需要理顺不同层级和不同部门之间的权力关系，解决政府权力配置的科学化问题。任何政府运行实际上就是政府权力的使用及其运作过程，因而政府权力的运行体制与机制构成了政府机构运转的实质内容。

　　优化权力配置和工作流程，健全政府运行体制。组织结构优化的一个基本隐喻就是行政权力运行的优化。在政府权力的横向运行中，决策、执行、监督相辅相成，相互制约、相互协调。决策的目的是为了执行，执行又检验和校正着决策；监督机制约束决策、执行的过程，对其中出现的偏差提出矫正意见，督促决策主体依据反馈意见及时修正、调整，必要时重新决策。然而，我国在传统的政府管理改革中只是注重了决策权和执行权的行使，而没有更好地重视监督权，而且各部门决策权与执行权高度统一，形成事实上的“权力垄断”与“部门行政”，致使部门协调动力不足。大部制改革的深层内涵是理顺内部关系，整合部门职能，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。整体型政府、无缝隙政府等现代政府理论的发展以及复杂公共事务的跨部门跨地区治理，都需要在推行大部制的同时，强化部门之间的协同机制，完善各种联席会议制度。在政府权力的纵向运行中，应合理地配置财权和事权，确保各层级政府的有效运转。省管县体制，解决了县（市）政府的一部分财政问题，赋予了县（市）与市一级相同的经济和社会管理权限，但省、市、县的行政管理体制和财政管理体制还需要进一步完善，实现权责一致。

　　创新权力激励与约束方式，完善政府运行机制。高绩效的政府组织，不仅需要强化组织间协同平台，形成公共事务的跨部门与跨区域治理，而且需要创新管理的激励与约束方式，形成一套控制性的监督机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出的“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”为完善控制性的监督机制提供了“考核机制”和“问责机制”。绩效管理的重点是考核及考核结果的应用。就考核而言，它是人事管理的基本方式和过程。我国早在20世纪80年代就进行了 “岗位责任制”的实践，90年代又开始了政府绩效管理的实践。绩效管理重在两个方面，一是考核方式和考核内容的确定；二是考核结果的运用。就考核内容与方式而言，应以“服务型政府”为准则进行设计指标，以“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”为标准，着重从纪律和经济两方面考核监督。就考核的结果而言，主要体现为“负强化”，即“法治型政府”下的行政问责。自2001年4月，我国各级政府在政府管理改革中加快了行政问责的步伐，不断推进行政问责的制度化。行政问责机制的完善，需要进一步明确问责范围，规范问责程序，加大追究责任力度。

　　总之，职能定位是政府组织结构的内在精髓，机构设置体现政府组织结构的静态层面，职权关系体现政府结构的动态层面。同时，职能需要分配给不同的机构来承载，机构设置意味着职权与职责分配关系的形成，职权关系决定着机构的隶属关系。只有通过职能、机构、职权三者的相互联动，才能实现行政管理体制改革的目标，实现国家治理体系和治理能力的现代化。（作者为山西大学政治与公共管理学院教授、博士生导师）

　　□王臻荣

编辑：尹盼秋