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党的领导与村民自治相结合

——宜州市创新农村基层社会治理模式探析

//m.auribault.com 2014-06-10 来源：广西日报

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　　黄平权

　　随着农村改革的不断深入以及农村市场经济的发展和非农化进程的推进，农村社会出现了一系列新情况、新问题和新矛盾，对乡村治理与农村社会发展提出了新的课题。2014年中央1号文件提出，要探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单位的村民自治试点。宜州市作为中国农村村民自治的发源地，主动回应农村社会发展新要求，自2013年以来，探索推行“党引民治”农村基层社会治理模式，建构了以“党的领导与村民自治相结合”为主要特征的社会治理新模式，实现了农村基层组织的重构，拓展和延伸了村民自治机制，创新了农村基层社会的治理模式。

　　1 乡村治理面临新挑战：

　　农村社会的多元性、差异性，诱发复杂的社会需求、社会矛盾和社会问题

　　改革开放前，在计划经济体制下，农村实行“三级所有、队为基础”，从上到下都有一个非常严密的组织链条。随着市场经济的不断发展，这个组织链条在断裂，千家万户的农民分散经营，农村社会呈现出多元发展态势，农村社会成员出现了分离、分层、分派现象。农村社会的这种多元性、差异性势必诱发复杂的社会需求、社会矛盾和社会问题，征地、拆迁、失地农民就业、库区移民生活保障、流动农民管理、农村社会治安等一系列新问题不断产生。同时，改革开放以来的农村生产方式发生了根本性转变，由过去集体劳动转变为分田到户和自主就业，开始了多元化流动与分层。农民的就业方式呈现出多样化特征，跨区域人员流动日益频繁，政府与群众、干部与村民之间的信息交流遭遇了新的障碍。这些都使乡村治理面临着前所未有的挑战。

　　从广西来说，大部分地区都是边远山区，交通不便，居住分散，“会难开，事难决，决难行”和“说话无人听、号召无人应、干事无人跟”在一些村屯表现得尤为突出。同时，在村民自治背景下，村干部大都以兼职为主，既要负责村级管理与服务，还从事家庭劳动和经营。另外，“去生产组织化”和“去政治化”的农村改革，使得村级组织治理功能和服务功能弱化，村级集体经济衰微，村级组织无权办事和无钱办事状况突出。面对新情况、新问题，农村干部也往往缺乏满足村民群众多样化需求的管理素质和服务能力。因此，村级组织和村干部提供的社会服务难以充分满足新时期村民群众的社会需求。

　　因此，在推进城乡一体化改革和推进社会治理体系改革的背景下，农村特别是边远山区的农村公共事务管理的原有管理模式已不适应现代社会发展的需要。当前必须进一步创新农村社会治理的主体、内容、手段和方法，不断完善村民自治制度，发挥农村民间自治力量在农村社会治理中的自治功能，真正使农村社会治理成为以党和政府为主导、村“两委”统筹协调、屯级党群理事会为中介、村民自治为基础、农民群众广泛参与的互动过程。

　　2 农村基层社会治理的新模式：

　　“党的领导与村民自治相结合”

　　以“党的领导与村民自治相结合”为主要特征的“党引民治”的治理模式，把加强党的组织建设延伸作为关键和前提，把唤醒农民群众的主体意识、回归群众的主体地位、发挥群众的主体作用作为重点和难点，充分发挥村民自治发源地的自治文化资源优势，实现了党的领导与群众自治的有机结合。这个治理模式的核心内容是“建立屯级党组织——实现党组织有效领导；成立屯级党群理事会——让屯级事务有人管；建立产业协会——让党员能人引领农村经济发展；建立户主代表会——让自然屯群众真正当家作主；建立村民理财监督小组——实现村民自我监督”。

　　党组织引领与群众自治相结合——充分发挥基层党组织的核心领导作用。宜州市从健全和完善基层群众自治机制入手，把加强党组织的引领作用与充分发挥群众的自我治理作用有机地结合起来。一是建立健全屯级党组织，充分发挥党组织的引航作用。凡是正式党员人数达到3人以上的屯都建立了党支部或党小组，正式党员人数达不到3人的，通过从市直机关、乡镇党员干部及村支部委员下派担任党建指导员，参与组建联合党小组。二是通过建立屯级党群理事会，充分发挥党组织的引导作用。党群理事会作为党组织领导下的群众议事、理事组织，理事长一般由屯级党支部书记（党小组组长）、党建指导员或者屯内有威望的党员担任，由2—3名党员代表和3—5名有威望的群众代表共同组成。三是依靠党员模范带头，充分发挥党员的引路作用。2013年，全市共打造党员能人产业示范基地19个，举办农村党员培训43期，培训党员6347人次，年收入达5万元以上的农村党员能人1217人，辐射带富群众3.7万人。

　　屯级党群理事会商议与户主代表会决议相结合——充分发挥群众自我管理、自我服务、自我决策、自我监督作用。注重发挥村民集体决策在村级社会事务管理中的重要作用，把多数群众的意愿以制度形式固定下来。一是由屯党支部（小组）提议。屯级党组织就屯级基础设施建设、产业开发、公共资金使用、征地拆迁、清洁乡村等公益事业和其他重要事项，向屯党群理事会提议。二是屯党群理事会商议。屯党群理事会邀请一些老村干、老队干、老党员、老干部等代表一起，就屯级党组织提议的事项进行充分商议，使屯级事务由原来村民小组长一人说了算变为理事会全体成员说了算。三是户主代表会议决议。对涉及群众切身利益的重大问题，通过召开户主代表会议进行充分讨论，决定项目是否可行、出资额度、筹资投劳方式等。通过群众的广泛参与和民主决策，充分调动群众自我做主、自我筹资、自我管理、自我实施的积极性。

　　放权与放利相结合——充分调动群众参与建设美丽家园的积极性。宜州市在实践中坚持做到“放手、放权、放利”，坚持群众的事群众办，把农村公共事务管理的主体责任下放给村民群众，让责任回归真正的主人；坚持群众的权群众使，把依法决策权放给群众、把资金使用权放给群众、把农村事务管理权放给群众；坚持群众的利群众享，把惠民利益放给群众。在涉农资金和涉农项目上坚持做到“五个凡是”，即：凡是群众的集体收入全部由屯党群理事会依法安排，凡是群众的财政奖补资金全部按时足额发放，凡是扶贫项目资金全部用到群众身上，凡是群众可以组织实施的项目全部放给群众来干，凡是上级部门下拨的专项活动经费全部分解直拨村屯。通过放手给群众做事，尊重群众的主体地位，极大地激发村民参加农村公共事业的热情。

　　自治组织与经济组织相结合——充分发挥产业协会和专业合作社的桥梁纽带作用。近几年来，宜州市根据市场需求和发展市场经济的需要，注重在农村中培育和扶持农民群众建立各种产业协会和农民专业合作社，使产业协会和专业合作社成为连接农户和市场的纽带，同时在农村社会治理中发挥越来越重要的作用。一是通过农村党员能人带领建立产业协会和农民专业合作社。二是在村（社区）“两委”换届选举中，大力推选农村能人进村“两委”和屯党群理事会班子，广泛开展“在能人中培养和发展党员、在党员中培育致富带头人、在党员致富带头人中培养村组干部的”的“三培”工程，使农村基层组织带富能力进一步增强。三是充分发挥产业协会和专业合作社在推动农村经济社会发展和社会公益事业中的领军作用。如安马乡通过党员骨干的带头示范和产业协会的大力推动，广大村民积极参与“清洁乡村”活动。2013年以来，全乡11个村委1个社区群众自筹资金136.25万元，建成并投入使用垃圾焚烧炉124座，推选保洁员137人，落实保洁费40万元，购置村屯公共垃圾桶300个、家庭垃圾桶8179个。村屯垃圾实现“屯收集、屯清运、屯处理”，彻底改变了乡村环境“脏、乱、差”现象。

　　上级考评与群众评议相结合——充分发挥群众民主监督作用。突出上下左右联评联动，强化群众自我监督。以宜州市安马乡为例，该乡在实施“清洁乡村”活动中，探索实施“利益扣除法、声誉减损法、优胜受益法”，形成“三评三法”监督考评机制，增强群众监督和组织考评的激励性和实效性。一是推行“利益扣除法”，组织群众自评，对违反环境卫生规定、乱扔废弃物，损害村屯环境卫生的村民，先责令限期整改，逾期不整改的，由屯党群理事会聘请专人清理，所需经费从个人在村集体资金或生态公益林资金份额里扣除。二是推行“声誉减损法”，组织村屯互评，将评议结果进行排名，并在所在的屯、行政村和乡政府进行公示，褒优示劣。三是推行“优胜受益法”，进行上级考评，对评出的“清洁村、清洁屯、清洁户”予以精神及适当的物质奖励。

　　3 推行农村社会治理新模式的启示：

　　“党引民治”丰富和完善了村民自治制度，实现了真正意义上的村民自治

　　探索了基层党内协商民主的新机制。加强农村基层民主协商机制的建设是完善农村民主政治建设的有效途径，是对农村基层民主自治制度的一种创新，有利于发挥农村村民的积极性和创造性，提高农民的参政质量，增进村民和基层政府的互动，构建和谐的党群关系，从而有利于促进农村和谐。同时，农村基层民主协商机制能够激发群众参与农村公共事务和公益事业的热情，实现了由“要我做”向“我要做”的根本性转变。

　　实现了村民自治的真正落地和有效运转。以行政村为村民自治单位，在很大程度上是基于国家治理需要的考虑，在实行中碰到了极大的困难和体制性障碍，使得农村治理更多的是依靠外力推动，村民自治制度处于“空转”状态。“党引民治”农村社会治理模式的重要意义，就在于丰富和完善了村民自治制度内容，弥补了村民自治实践的薄弱环节，实现了真正意义上的村民自治。

　　实现了政府治理与村民自治的有效衔接。自然村屯作为一个相对独立的单元，大多以“血缘+家族”为主要纽带，有共同利益的交集。在协商议事上，以自然村屯为单位相对于以行政村为单位更容易达成共识。事实证明，乡镇、村委想办而办不了、办不好的很多事情，通过屯民自治办成了、办好了。这是因为，“党引民治”重在村民之间的相互协商，问题是他们自己面临的，办法是他们自己想出来的，最终实施的也是他们自己。

　　解决了从“村官治村”到村民治村的转变。由于村民自治是以行政村为单元，各自然屯之间的利益不相关、地域不相连、社会联系不紧密，加上利益诉求的渠道不畅通，村级组织能够提供的服务能力有限，平时村里的事都是由几个村干部说了算。所以，群众普遍缺乏参与农村社会事务管理的热情，基层民主治理活力不足，村民自治往往变成“村官自治”。实行“党引民治”治理模式，能够有效解决村民自治所需要和支撑的产权关系、利益关系、社会联系、文化认同、地域相近、传统习俗等相关问题，激发了农村内部主体性力量，真正实现了群众当家作主，因而具有强大的活力和生命力。

　　（作者为宜州市委书记）

编辑：尹盼秋