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贾　康：现代国家治理取向下的财税改革

//m.auribault.com 2014-03-03 来源：文汇报

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“现代财政制度”的建立及其所关联的深化财税改革任务，是匹配于我国建设现代国家、现代社会的伟大民族复兴宏伟蓝图的，我们亟需将其落实到一套以“现代性”为取向的路线图与时间表的状态上

“以政控财、以财行政”的财政，已由十八届三中全会《决定》表述为“国家治理的基础和重要支柱”。显然，“现代财政制度”的建立及其所关联的深化财税改革任务，是匹配于我国建设现代国家、现代社会的伟大民族复兴宏伟蓝图的，我们亟需将其落实到一套以“现代性”为取向的路线图与时间表的状态上，相关的要点，至少应包括以下几方面：

明确事权划分是始发基础环节

首先应强调，必须充分肯定我国于1994年推出“分税制”配套改革的基本制度成果，并加以巩固和提升。1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献是在于“三位一体”地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系，从行政性分权转为经济性分权。分税制内洽于市场经济体制，是邓小平南方谈话和党中央确立社会主义市场经济目标模式后，现实地构建社会主义市场经济、实现“三步走”现代化战略的必然选择。坚持深化分税制改革必须坚定不移，使之在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖。

其次，完整、准确地理解分税制应澄清几个重要认识：其一，分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和从立法机关所获得的收支权，所以“完善立法”是我国经济社会转轨中必须高度重视、正确把握的动态过程；其二，合理明确各级政府的事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节，要使事权的明晰合理落实到各级财政支出责任的“明细单”即支出规范化制度化的分工合作方案；其三，要看到客观存在的、我国尤为突出的财政收入的“地区间横向不均衡”，所以在稳定现阶段宏观税负大致水平的同时，要在税制改革中积极构建和完善我国地方税体系和复合税制，形成各级政府组织收入的规范化支撑框架；其四，因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，各地税收丰度和供给品成本又必然不同，客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，调节“地区间横向不均衡”；其五，“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。中央、地方“两个积极性”的充分的合理的发挥，需要以理顺体制通盘安排为关键。

把财政的实体层次减少到三级

第三，需要明确：我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的“病理分析”并不复杂，“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县（含县级市）、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，如何依二十个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的。出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。第四，按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央-地方财税关系的基本原则与要领，是必须以合理界定各级政府职能即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。

第五，为向以上体制框架推近，可以做、并应尽快做的事项包括：由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权（支出责任）明细单，列明各自专享事权，以及共担事权的共担方案，并在今后渐进地优化与细致化；尽快推进已建设多年的“金财”、“金税”、“金关”、“金审”、“金农”、“金盾”等十余个政府信息系统建设工程的联网和升级，切实形成服务于公共资源合理配置、各部门协作调控的信息共享平台和科学决策支撑平台；积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系，配合今后的公共债务风险防控体系建设和公共财政建设。

推进税制改革的渐进配套方案

第六，在优化和改进地方税体系过程中，设计和推进税制改革的分步渐进配套方案，这包括：为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案——不排除在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间，将优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合；资源税改革应抓住宝贵时间窗口，把“从价”机制扩大到煤炭并拉动新一轮解决我国基础能源产品理顺比价关系与价格形成机制的税价财联动配套改革；房产税应积极稳妥扩大试点范围；环境税的改革应推出实际动作；个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合加上按家庭瞻养因素调整扣除的改革方案，等等。

第七，地方债的阳光化制度建设（包括规范的地方公债和市政债）应当在今后若干年间迈出较大步伐，以阳光融资置换、替代地方隐性负债。同时应大力推进公私合作伙伴关系（PPP）概念下的机制创新，拉动民间资本、国内外社会财力进入基础设施、公共工程和公共服务领域。

第八，以信息系统和预测能力为支持，积极编制和发展完善中期滚动预算，即积极建立3-5年、引入权责发生制的跨年度预算（可先从中央级和若干地区的3年滚动预算编制入手），提升预算运行绩效水平。在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，消抑以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应，以及过多过滥的补助项目、税收优惠措施的副作用，加强财政支出全流程的绩效约束，结合配套改革和加强管理，追求预算资金综合绩效水平的提升。

以上各项所合成的财税改革，在三中全会后优化、重构中央-地方政府间关系和财税体制机制的同时，其追求的效应是直接服务于中国的经济转轨、社会转型和现代化“中国梦”愿景的，也是密切配合、服务全面开放条件下统一、公平竞争的市场的完善，以及政府与企业和纳税人关系的正确处理问题，可使我国经济增长质量随活力释放、结构优化、创新提档而上升，促进民生改善、收入分配优化与社会和谐。

（作者为全国政协委员、财政部财政科学研究所所长、研究员）

编辑：周文

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