构建党组织领导的共建共治共享乡村善治新格局

中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心

2020-01-21 08:11:55　来源：光明日报

　　在创新乡村治理过程中，应进一步改革和完善村民自治实践。图为浙江省长兴县煤山镇新川村张坞桥段涧滩，村民志愿者在清理涧滩边杂物。新华社发

　　推进乡村治理，要注重发挥文化的引领作用。图为在广东英德市举行的2020年全国乡村春晚集中展示活动启动仪式。新华社发

　　习近平总书记指出，要加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序。乡村治理在国家治理体系中占有重要基础性地位，乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化进程中不可或缺的一环。在深入实施乡村振兴战略的背景下，有效应对乡村治理主体、客体和环境等各种因素的深刻变化，探索完善乡村治理体系、创新乡村治理模式、推进治理体系和治理能力现代化的途径，是我国当前和未来乡村治理建设的重大课题。

　1.农村经济社会结构的变化对乡村治理提出新要求

　　当前，我国农村社会管理面临的突出矛盾和问题主要有：许多农村出现村庄空心化、农民老龄化现象；农村利益主体、社会阶层日趋多元化，各类组织活动和诉求明显增多；农村教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业发展滞后，基础设施不完善，人居环境不适应；农村治安状况不容乐观；一些地方干群关系紧张、基层民主管理制度不健全，农村基层党组织软弱涣散，公共管理和社会服务能力不强。这些都对乡村治理提出了新要求。

　　党中央提出加强以党组织为核心的农村基层组织建设、创新乡村治理体系，具有很强的针对意义和现实价值。一方面，为加强以党组织为核心的农村基层组织建设，提高党的农村基层组织建设质量，为新时代乡村全面振兴提供坚强的政治和组织保证，中共中央近日印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》。与1999年印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》相比，新的条例增加了“乡村治理”与“领导和保障”两章，明确了农村基层党组织加强和改进乡村治理工作的主要目标、工作机制和重点任务。另一方面，为健全和完善乡村治理体系，中办、国办印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，对当前和今后一个时期全国乡村治理工作进行了全面部署与谋划，这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对乡村治理体系建设重要性的深刻认识，为夯实乡村治理根基、实现乡村善治明确了工作安排，指明了工作方向。

　　2.以党组织为核心建立乡村基层组织的合力机制

　　习近平总书记强调，“无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱”。在农村税费改革以后，部分农村基层党组织的核心力和向心力有所减弱，国家公共服务和村民个人利益之间缺乏有效的制度性对接渠道，乡村治理出现边缘化、悬浮化等倾向。在实施乡村振兴战略过程中，要确保基层党组织成为乡村社会治理的核心，乡村治理要充分发挥基层党组织的领导作用。一方面，党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，完善“四议两公开”决策机制、村民自治机制、民主监督机制，形成以党组织为领导核心的多元共治格局。另一方面，需要探索多种路径，使基层党组织有效融入乡村治理格局中。通过推进乡村法治建设，提升乡村德治水平，建设平安乡村，加强农村生态文明建设，保障和改善民生，提升乡村治理智能化水平，使党的农村基层组织在不断加强自身建设的同时，主动引领和推动乡村社会发展，实现党的领导与乡村治理的有机统一。

3.坚持“三治融合”，完善乡村治理的制度框架和政策体系

　　为构建充满活力、和谐有序的乡村社会，应当坚持自治、法治、德治相结合，创新完善乡村治理的制度框架和政策体系。我国农耕文明源远流长、博大精深，是中华优秀传统文化的根，很多风俗习惯、村规民约等具有深厚的优秀传统文化基因，至今仍然发挥着重要作用。近年来，不同地区在乡村善治优秀传统的基础上，开展了许多可贵的探索，逐步形成了各具特色的乡村治理地方经验和模式，例如浙江桐乡的“一约两会三团”模式，湖北秭归、云南大理、广东清远、广西河池等地的村民自治下沉到村组、村屯。在实践中，农村基层民主组织载体日益健全，实践内容日益丰富，参与方式不断完善，村民的权利观念和民主意识发生深刻变化，多元主体合作共治的新局面正在形成。

　　在党的农村基层组织的统一领导下，保障和实现村民自治是完善乡村治理体制机制的基础。一方面，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，需要依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会以及村组、村屯等各种群众组织，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。例如，宁夏红寺堡通过“55124”村级治理模式，畅通民意诉求表达渠道，做实村民代表会议制度。另一方面，村民自治规范的体系化建设需要处理好国家法规、地方性规范与村规民约三者之间的关系。其中，尤其应该提高村规民约的针对性和实用性，在法律法规的框架内，结合群众的意愿形成约束和规范全体村民的行为，充分发挥其在乡村治理中的积极作用。例如，北京顺义通过“三下三上”的程序制定村规民约，对基层治理先“约”后“规”，有效推进了农村协同共治。

　　法治是乡村治理的前提和保障。习近平总书记指出，要“树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念，确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序”。推进法治乡村和平安乡村建设、健全乡村矛盾纠纷调处化解机制、加大基层小微权力腐败惩治力度、加强农村法律服务供给，是新时代加强和改进乡村治理工作的重要任务。在地方实践中，浙江宁海“村级小微权力清单36条”制度、广东惠州“一村一法律顾问”和“法德讲堂”等制度，把基层民主自治引入法治轨道，补齐了乡村治理中的法治短板，为农村法律服务短缺问题提供了有益的解决思路。

　　强化道德教化作用，建立道德激励约束机制，有助于提升德治乡村建设水平。习近平总书记强调，“要在实行自治和法治的同时，注重发挥好德治的作用，推动礼仪之邦、优秀传统文化和法治社会建设相辅相成”。应通过实施乡风文明培育行动，发挥道德模范和农村文化的引领作用，积极培育和践行社会主义核心价值观，积极探索乡村振兴德治建设路径。例如，在推行移风易俗工作实践中，农村婚丧大操大办、厚葬薄养等不良习俗得到有效遏制。河北肥乡推出的移风易俗节俭操办红白事参照标准、山东沂水公益性公墓建设与殡葬改革等做法，探索出了行之有效的治理路径，取得了较好的治理成效。

4.走城乡融合发展之路，实现乡村治理体系现代化

　　习近平总书记强调，“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”，“要走城乡融合发展之路，向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，是乡村治理体系现代化和农业农村现代化的制度保障。2019年5月印发的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出了建立健全有利于城乡要素合理配置、基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和农民收入持续增长等体制机制。

　　为在发展中保障和改善农村民生，应将农村居民的主体性需求嵌入乡村治理逻辑之中，加快补齐农村民生短板。在建设服务型农村基层组织的过程中，要加强乡镇公共服务职能和基础设施的规划建设，不断完善农村义务教育、医疗卫生、社保就业、文化体育等基本公共服务，全面梳理农村公共服务清单，根据聚集提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等不同类型特点，因村制宜，实行基本公共服务分类供给、复合供给的思路，构建开放式、综合化、互通型服务体制，提高乡村治理的质量和水平。

　5.推进治理创新，打造充满活力、和谐有序的善治乡村

　　2019年中央一号文件明确提出开展乡村治理体系建设试点和乡村治理示范村镇创建活动，通过发挥先进典型的示范引领作用，全面、有效地加强和改进乡村治理工作。为此，在推动乡村治理创新工作中，需要突出乡村治理试点和乡村治理示范村镇的典型性与示范性。为推进基层社会治理创新，需要尊重地方首创精神，支持和鼓励基层结合实际，在不同方面进行探索、完善与创新。为提高乡村社会治理实效，实现乡村善治，在积极探索共建共治共享的治理体制、乡村治理与经济社会协调发展的机制、乡村治理组织体系的完善、党组织领导的“三治”结合路径的同时，可以进一步完善基层治理方式和村级权力监管机制，创新村民议事协商形式和现代乡村治理手段。

　　以和谐善治为目标推进乡村治理创新，应从体系、结构、过程和手段四个方面着手。首先，构建新型乡村社会治理体系，需要考虑将单一化、科层化的治理模式转变为具有灵活性、多样性的网络化治理模式，推动社会治理模式从“线型治理模式”向“立体型治理模式”转型。其次，为构建乡村多元治理网络结构，打造共建共治共享的基层社会治理格局，需要进一步支持和鼓励各种社会组织和团体参与乡村治理实践，将政府从基层社会治理的单一主体转变为主导力量。一些地区鼓励青年企业家和外出务工人员返乡并参与治理，有效增强了乡村社会治理的内生力量。再次，在创新乡村社会治理过程中，需要进一步改革和完善村民自治实践，完善协商民主和利益表达机制。为构建新型乡村治理参与机制，可以考虑把乡村民主建设重点放在社会生活领域，使农村居民依法依规自主决策公共品供给，参与村庄公共事务决策；加强网络化治理的集体决策过程，建立将“自下而上”的需求表达和“自上而下”的政策部署相结合的决策机制，实现政府与社会之间的良性互动。最后，乡村治理的实践既具有深厚的历史传统，又存在广泛的区域差异性，因此需要探索因地制宜的乡村治理模式。在探索乡村治理现代化的实践中，应在传承乡村善治优秀传统的基础上，从法律和政策上支持和鼓励基层治理的创新实践。

　　（作者：中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心执笔：赵黎）

编辑：张苇柠

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