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刘哲昕：分权，是为了干净用权

//m.auribault.com 2014-02-12 来源：解放日报

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限制“一把手”的权力，并不是要否定“一把手”的权力。其目的在于，通过对“一把手”权力的更好赋予和分割，避免因权力过于集中而导致的一些弊端

“一把手”对“人财物”的“不分管”并不是“不管”，而是“不直接管”，在超脱利益纠缠的大原则、大方向上还是要管的。这种“间接管”属于统管，即“统揽全局，总负其责”

近日，中纪委研究室就十八届中央纪委三次全会精神进行解读时指出，要切实强化权力制衡，按照分工负责原则，适当分解主要领导干部权力，减少主要领导干部对具体事务的插手干预，积极探索推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度。“主要领导干部”俗称 “一把手”，在我国的体制语境中，“一把手”往往具有毋庸置疑的权威，其权力制衡从来就是一个敏感的老大难问题。因此，该消息一经报道，立即引来全社会的瞩目。

在中纪委研究室的解读报道发布2天之后，山西省出台规定，明确“一把手”不直接分管干部人事工作、财务工作、工程建设项目、行政审批以及物资采购等五项工作。其实，山西的规定并非孤例，“一把手不直接分管”更非新规。早在几年前，广东、辽宁、安徽、云南、重庆等多个省份及下辖市县就先后出台过类似规定，探索以“不直接分管”制衡“一把手”的可行性。然而，尽管这些地方尝试值得鼓励，但对公众来说，还很难说看到了立竿见影的效果。这也进一步说明，制衡“一把手”并不简单，需要对“分权”后能否用好权、如何用好权，仔细剖析、系统考虑。

要制衡“一把手”执掌的权力，首先就要认识“一把手”。所谓“一把手”，其实并非一个简单的“有权领导”的范畴，“一把手”的设置乃是我国党政权力“统揽全局、协调各方”的缩影与着力点，是当前权力体制演进的必然逻辑结果。它的身上既凝聚了这一体制的成功密码，也隐藏了这一体制的内在缺陷。

限制“一把手”的权力，并不是要否定“一把手”的权力。其目的在于，通过对“一把手”权力的更好赋予和分割，避免因权力过于集中而导致的一些弊端，如腐败、权力滥用等。尤其在目前体制改革尚未到位、“一把手”腐败案件高发的情况下，先行出台若干分权制衡的机制很有必要。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；抑制权力的腐败不能仅靠道德自觉，必须用权力来制衡权力，这就是分权制衡的基本道理。从这个意义上说，在目前“一把手”权力高度集中的体制条件下，探索将“一把手”的“绝对权力”进行必要的分解，乃是实现制衡的前提。

限制“一把手”的权力，也不意味着“一把手”责任的分解。不直接分管之后，需要对相关干部的权责利进行更详细具体的规定。“一把手”对“人财物”的“不分管”并不是“不管”，而是“不直接管”，在超脱利益纠缠的大原则、大方向上还是要管的。这种“间接管”属于统管，即“统揽全局，总负其责”。因此，“分权”之后，“一把手”责任不减，工作落实不到位，还是要被问责的。

权力制衡既有“内部制衡”，也有“外部制衡”。具体采用何种制衡方法则要根据权力的性质而定。比如，立法机构的所谓“一把手”，本质上只是一个召集人，其对立法机构的其他成员不具有领导的权力，彼此之间本身是典型的内部制衡关系。而对于行政机关而言，“一把手”乃是首长负责制的核心人物，其对行政机关的其他成员具有领导的权力，对于这种权力的制衡既要来自于内部，也要来自于外部。

“一把手”权力的外部制衡可以从两个方面入手。其一，打造更加垂直独立的监督权。十八届三中全会《决定》明确指出，要强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。同时要全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。“两个为主”和“两个全覆盖”抓住了问题的关键，为将来打造更加垂直独立的监督权奠定了坚实的基础。无论“一把手”的权力有多大，一个强大的监督权都会对其构成有力的制衡。

其二，发展更加广泛真实的人民民主。十八届三中全会《决定》指出，发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本。要坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论与实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治作用。“一把手”的权力来自于人民，服务于人民，人民理应对其拥有评价和制约的终极权力，这种权力就是人民民主。无论“一把手”的权力有多大，广泛真实的人民民主都足以对其构成终极的制衡。

自上而下的监督权是一种体制的自觉，自下而上的人民民主则是一种民主的倒逼，二者的有机结合乃是“一把手”权力制衡的根本之道。此外，健全的市场机制与透明的法治体系，也是 “一把手”权力制衡的必要环境。当市场在资源配置中起决定性作用的时候，当权力真的被关进制度的笼子之后，相信整个社会都会对“一把手”的权力滥用拥有强大的免疫力。

（作者为中国浦东干部学院法律与人文综合教研部主任）

编辑：周文

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