朱恒顺

　　日前,国务院常务会议通过了国务院2015年立法工作计划,今年立法工作计划明确,政府投资条例、环境保护税法等急需的立法将尽快提请审议,城镇住房保障条例、农田水利条例、居住证管理办法等立法将抓紧完成。

　　国务院立法在国家立法体系中的地位可谓举足轻重。根据宪法和立法法,国务院不仅有行政法规制定权,而且大多数法律草案也都是由国务院提请全国人大及其常委会审议。因此,国务院立法的质量和速度,对法治中国的建设和进程都有非常重要的影响。

　　国务院立法由于其程序的特殊性,往往还会为国家依法应对突发事件提供法制保障。比如,在2003年应对非典疫情时国务院紧急出台的《突发公共卫生事件应急条例》,在2008年汶川地震时国务院紧急出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》,都曾为国家依法应对灾难和处置突发事件提供法律保障。

　　在全面深化改革、全面推进依法治国的今天,加强国务院立法,进一步提高国务院立法的质量,显得更为紧迫。今后一段时期,加强国务院立法工作,需要重点抓好以下几个方面:

　　一是加快改革发展急需的法律草案起草工作。根据宪法和法律,国务院有权向全国人大及其常委会提出法律案。从上个世纪90年代以来,全国人大常委会确定的立法规划中,多数法律草案都明确由国务院起草。国务院应当根据全国人大常委会制定的立法规划,对全面深化改革所急需的法律草案,要加快起草步伐,对于法律草案起草中遇到的矛盾和分歧,要通过完善协调机制、问计于民、公开听证等方式找到共识,使其尽快消弭,避免因部门利益分歧耽误立法进程。

　　当前,仍有些法律草案因部门无法达成共识,迟迟不能提请全国人大常委会审议,这类问题必须引起重视。

　　二是要着力提高行政法规的质量。依照法律,对于宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项,以及为执行法律的规定所需要,国务院可以制定行政法规。行政法规的效力等级低于法律,但高于地方性法规和规章,是地方立法和部门立法的重要依据。因此,必须高度重视行政法规的立法质量。

　　由于行政法规制定程序的特殊性,可能会出现其立法效率高但民主性不足的问题,因此,应当通过完善行政法规制定程序条例,通过进一步扩大公众参与、充分发挥专家学者意见、进行公开听证、第三方评估论证等方式,使行政法规能够更加贴近民意,符合实际。对于已经出台的行政法规,则要加强评估,通过评估,总结经验,找出不足。

　　三是要加快法律配套法规建设。当前,许多法律在出台时明确部分内容由国务院制定配套法规予以细化,如果配套法规不能出台,法律也就难以有效实施。比如,去年全国人大常委会旅游法执法检查报告就指出,旅游法规定的旅游规划执行评估、景区开放、景区流量控制、安全风险提示、高风险旅游项目等关键性制度,尚未制定配套法规规章,导致相关制度难以有效落实,此前许多次执法检查也都曾提出类似问题。现实中,有的法律出台十多年了,法律要求配套的行政法规却迟迟没有出台。今后,国务院立法应当高度重视配套法规问题,避免因配套法规缺失导致法律无法落地现象出现。

　　此外,还有一类立法也是国务院立法所应当重点关注的,就是国务院制定的暂行类行政法规。由于各种原因,目前我国还有一批暂行性的行政法规在实施,其中有些行政法规是由于制定法律条件不够成熟,因而一直“暂行”；但也有些法规,从颁布至今已“暂行”了二三十年,制定正式行政法规或者法律的条件已经成熟。对于此类情况,应当加快立法步伐,使其尽快“转正”。