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巡视制度是如何一步步发展起来的

周淑真 //m.auribault.com 2014-04-14 来源：北京日报

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巡视是党章规定的一项重要制度

　　编辑同志：

　　近日，我从中纪委监察部网站上了解到，中央巡视工作动员部署会议召开，新一轮巡视展开。在前一轮巡视中，发现了许多问题，一批贪官被揪出。我想了解，什么是巡视制度，巡视制度在我国是如何一步步发展完善起来的，为什么有这么大的威力？能否请专家做一解读。

　　朝阳区张枫

　　本刊邀请中国人民大学廉政建设研究中心主任周淑真作答

　　现代意义的巡视制度是党内监督的制度之一，是中国共产党中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行巡查监督的制度。

　　从20世纪90年代发展至今，巡视工作的制度框架逐步形成

　　中国共产党的巡视工作传统早已有之，但不同时期重点各有不同。1921年建党之初，党中央就开始派遣特派员巡行指导工作，任务主要是上传下达。此后的土地革命战争、抗日战争和解放战争时期，巡视工作继续加强，功能集中在指导党的基层组织建设上。进入改革开放新时期后，巡视工作重点逐渐转移到党内监督。1989年党的十三届四中全会以后，党中央提出开展巡视工作，并对如何开展巡视进行了初步探索。1996年中纪委十四届六次全会作出了“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署。

　　2002年11月，“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”写入党的十六大报告。2003年7月，中央纪委、中央组织部正式组建中央巡视办公室和5个巡视组，并到辽宁、云南进行巡视试点。2004年全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党委也陆续设立了121个巡视机构。这一时期的巡视工作，完全不同于以往临时抽调人员组建临时性机构的办法，中央巡视组组长均由中纪委、中组部刚离开工作岗位、还没办理退(离)休手续的正省（部）级干部担任，副组长则由副部级巡视专员担任。在隶属关系上，中央巡视组直接对中纪委常委会和中央组织部部务会负责，其工资和组织关系均归属中纪委，与地方无利益关系。

　　2004年2月，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，在“监督制度”一章中列出“巡视”一节。规定“中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。”巡视工作的主要任务是：了解贯彻落实“三个代表”重要思想和执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况，执行民主集中制的情况，落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况，领导干部选拔任用的情况，处理改革发展稳定的情况，和中央要求巡视的其他事项。工作职责是向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况，提出意见和建议。这时，党内监督条例把巡视制度正式确立为党内监督的一项重要制度，其后中央和各省（区、市）先后组建巡视机构，巡视工作全面推开。截至2006年年底，中央巡视组已对31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、9家中央管理银行、4家国有金融资产管理公司、部分保险公司进行了巡视。另外展开了国有重要骨干企业的巡视试点工作。

　　2007年党的十七大把巡视制度正式写进党章：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，将巡视制度以党内根本大法的形式确定下来。2009年制定《中国共产党巡视工作条例（试行）》，7月13日印发颁布。同年12月，“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。2010年6月，全军巡视试点工作部署暨巡视干部培训会议召开，意味着党内巡视制度扩大至军队。

　　从20世纪90年代发展至今，巡视工作的制度框架逐步形成，巡视领域不断拓展，监督力度不断加大。陈良宇、侯伍杰等一些高级领导干部腐败案发，最初的线索来源都与巡视工作有关。

　　新一轮巡视监督的特点和风格

　　2013年10个中央巡视组两度派出，发现了一批突出问题和一些领导干部的问题线索，成效显著。主要有以下几个特点：

　　在巡视工作的组织领导机构方面：党的中央委员会成立的巡视工作领导小组向中央负责并报告工作；巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，组建巡视组组长库，一次一授权，统称为中央第一至第十巡视组，不再有过去的地方巡视组、企业巡视组、金融巡视组之分。“三个不固定”组织巡视队伍，避免利益交换，在操作上显示出创新性和执行力。

　　在职责定位方面：把发现问题，强化震慑作用作为主要任务，“对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任”。

　　在巡视对象方面：突出对党组织领导班子及其成员、特别是“一把手”的监督，关口前移，“下沉一级”了解情况，对领导干部报告个人有关事项进行抽查，提高巡视的针对性和有效性。领导干部的“问题”非一日养成，主政一方或一单位，手中的权力缺乏有效制约，时长日久，不注意理性地自我约束，其人品、官品会展露无遗，“下沉一级”了解的情况是比较真实和准确的。

　　在巡视内容方面：突出“四个着力”，即着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定精神的问题；着力发现是否存在对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见、搞“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题；着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、违规提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败问题。和以往相比收窄了巡视内容，重点巡视违纪违法的线索，巡视工作的定位更精准。

　　在工作方式和巡视步骤方面：规范工作方式和巡视步骤。9种工作方式——听取工作、专题汇报，列席有关会议，受理来信、来电、来访，召开听取意见座谈会，个别谈话，调阅、复制有关资料，民主测评、问卷调查，走访调研以及商请有关职能部门或专业机构予以协助等。巡视“五步骤”——巡视准备、巡视了解、巡视汇报、巡视反馈、移交督办。这些规定使巡视工作流程规范、操作性强，可有效避免个人因素影响，所有程序必须走到，所有手段必须利用，切实推进制度反腐建设。

　　巡视制度在一定程度上弥补了同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷

　　长期以来，对各级党政领导班子，特别是“一把手”的监督，一直是党内监督的薄弱环节，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督太短、纪委监督太晚”，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，监督缺位让权力如脱缰野马，与恶性膨胀的贪欲联姻，“一把手”们“前腐后继”就成为必然。巡视机构的权力由上级党委赋予，具有自上而下、身临其境、重点突出、客观超脱的特点，强有力的监督方式在制约“一把手”上具有先天的优势，可以说，巡视制度在一定程度上弥补了同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷。

　　巡视制度之所以被党中央和社会各界重视，缘于它实行的上位监督形式是自上而下的，既充分体现了上位监督的权威性、有效性，又通过直接深入群众发现问题，表现为上位监督与下位监督的互动结合，体现了上位监督建立于下位监督的基础支撑。

编辑：尹盼秋