如何理解产业政策向普惠化和功能性转型

赵昌文

2020-07-03 10:05:40　来源：中国经济时报

中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，要推动产业政策向普惠化和功能性转型。如何理解这一提法呢？以下，谈一些笔者的学习体会。

第一，产业政策向普惠化和功能性转型，反映了不同阶段产业政策的主要任务不同。

众所周知，一国的经济发展需要市场力量与政府力量的有机结合，产业政策正是实现这种结合的重要工具。世界上找不到任何一个曾经或者现在没有使用产业政策就实现了工业化、现代化的国家。即使在今天看来，包括一些反对产业政策或者并不愿意提产业政策的国家，实际上也存在大量我们可以称之为“产业政策”的政策工具。当然，使用产业政策相对较多的是处于加速推进工业化阶段的后发追赶型经济体。这一现象背后的逻辑是，产业政策从来就是一个国家在不同发展阶段主要任务和目标的“镜像”。250年前，当英国在世界上首次开启了第一次工业革命时，其更多强调的是自由贸易和市场一体化，因为其商品在全世界都具有最强的竞争力，而欧洲大陆和美国则不得不采取一些关税或非关税的手段保护本国的产业。这一时期，这些国家产业政策的主要目的在于保护本国产业尽可能免受外部冲击。此后，当德国和美国相继开启第二次工业革命的时候，处于技术前沿边界内的所有国家（包括德国和美国）在大多数情况下并没有必要从头再来，唯一需要做的就是通过一些具体的政策工具，尽可能使得已有的先进技术在本国特定产业领域得到大规模推广应用。这一时期，这些国家产业政策的主要目的在于加快技术扩散和产业发展，以实现快速经济增长和对领先者的追赶。

总的来说，从已经实现工业化和现代化国家的历史经验看，任何一个国家工业化快速推进时期产业政策的使用都是最多最广泛的，但当其处于技术前沿后，针对特定产业发展的政策就会越来越少，而针对整体营商环境的竞争政策和全面提升技术能力的创新政策则会被更加强调。与此相反，对于世界上绝大多数尚未完成工业化、实现现代化的国家，特别是刚刚开启工业化进程的发展中国家，由于各种约束条件，则不得不采取一些政策工具集中有限资源、发展特定产业，以实现产业升级和经济追赶目标。这就是总体上发达国家产业政策相对更少而发展中国家总体上更多，发达国家更强调竞争政策、创新政策而发展中国家更关注产业政策的主要原因。“年年岁岁花相似，岁岁年年人不同”，国家之间也要多一些理解和包容，不能“只许州官放火，不许百姓点灯”。

第二，产业政策向普惠化和功能性转型，代表了当前我国产业政策的调整方向。

我国的产业政策与其他国家既有共性也有特殊性。共性在于我们也要完成发达国家曾经走过的工业化道路，特殊性在于我们还必须完成从计划经济向社会主义市场经济体制的转型。简单说，我国改革开放以来一直有发展生产力和完善生产关系的双重任务，这两个方面彼此联系、互相影响。

第一个任务是推进工业化，改变我国生产力水平相对落后的状况。为此，我们在不同时期使用了不同的产业政策工具。比如，为了改变我国工业、制造业部门整体上技术水平不高的局面，使用了引进外资以及有利于国内企业技术改造、设备更新的固定资产加速折旧等政策；为了改变我国地区发展不平衡、中西部地区工业化水平低的局面，出台了一系列有利于资本、技术和人才向中西部地区集中的政策。但当2010年我国成为全球最大的制造业国家后，产业政策的重点也发生了变化，开始从以前关注“做大”转为更加强调“做优”“做强”，引导企业不断提升在全球价值链分工中的地位。近年来，我国的工业化水平持续提高，按照钱纳里等人的工业化阶段划分标准，整体上已进入工业化后期。除了极少数关系国家安全的战略性产业外，大多数工业、制造业部门的主要任务是转型升级，提升全球竞争力，产业政策的目标也应该更多转向促进创新和技术进步，更加强调创新政策的重要性，为此，出台了企业研发费用加计扣除等政策。

第二个任务是不断完善社会主义市场经济体制。我国在十四大确立了社会主义市场经济的改革方向。从十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》到十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”到《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“推动产业政策向普惠化和功能性转型”，都标志着我们对社会主义市场经济从认识到实践的进步与发展，标志着我国正在向高标准市场体系、高水平市场经济的方向不断迈进，大逻辑都是一致的。

第三，产业政策向普惠化和功能性转型，抓住了新时代深化改革扩大开放的关键。

深化改革、扩大开放，要不断完善竞争政策框架，强化竞争政策基础地位，这就要求产业政策向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同。也许有人会问，什么样的政策工具才是产业政策工具？产业政策与创新政策、竞争政策的边界在哪里？产业政策的目的究竟是宏观调控还是促进发展？笔者的观点是，产业政策的主要目标还是应该放在长期促进发展而不是短期的宏观调控上，产业政策与竞争政策、创新政策的区别在于不同发展阶段的主要矛盾不同，强调的重点不同，本质上没有必要也不可能把它们之间搞得“泾渭分明”甚至对立起来。那么，未来的产业政策应该怎么变呢？至少以下三个方向是很重要的。

一是产业政策工具总量要减少。我们过去的产业政策存在数量多、层级多的情况，所以总量是一定要减少的。笔者认为，未来我国产业政策的精简可以采取数学中的“交集的并集”的方法。所谓“交集”，就是如果中国和美国、中国和日本、中国和德国、中国和法国等，只要至少有一个发达国家现在还在使用的产业政策工具，我们就可以用它，这就是两两之间的“交集”。所谓“并集”，就是把所有中国与任何一个发达国家的“交集”再取“并集”。这个范围大体上是合适的。因为产业政策是动态的，如果别人以后不用了，首先就得不到交集，自然也不会有并集。这样的话，我们总体上就可以保持一个既符合当前发展阶段又符合国际惯例的产业政策安排。

二是产业政策要避免成为企业套利的工具。为什么一定要强调产业政策必须建立在竞争政策的基础性地位之上，要公开透明有效率？就是因为产业政策的目标，是为了引导一个产业的发展。否则，很可能会存在一个操作层面的问题。过去有些产业政策初衷是好的，但在实践中却背离了出发点，结果是花了钱、产业并没有发展起来。其中一个原因就是产业政策变成少数企业套利甚至骗补的工具了。有效的产业政策应该是“激励相容”的，要引导企业积极创新，而不是简单套利，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。

三是产业政策一定是有生命周期的。任何政策都有适用性，都应该是有特定生命周期的。要适应经济发展阶段和发展环境的变化，不能用一个不变的政策既管过去，又管未来。当政策所锚定的客观对象本身发生变化的时候，就需要调整，甚至必要的时候要退出。与此相关的一个重要问题是，要有科学的政策评估机制。

（作者系国务院发展研究中心产业经济研究部部长）

编辑：迟语洋

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