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明确关键问题创新体制机制

刘云中 //m.auribault.com 2014-10-16 来源：人民日报

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　　京津冀地区在全国具有重要地位，发展面临的问题也多。目前，京津冀协同发展成为国家战略，受到广泛关注。落实这一发展战略，以下两方面需要深入研究和思考。

　　明确期望解决的关键问题

　　跨省级行政区的区域发展牵涉面广、关系复杂，而区域发展战略和区域政策的时效性和阶段性较强，因此，需要明确期望解决的关键问题。这是落实区域协同发展战略并使之更明确、可执行、可考核的基础。结合京津冀的现状和发展目标来看，京津冀协同发展期望解决的关键问题主要有三个：一是资源环境承载力问题，其中主要是水资源和大气污染治理问题。二是地区发展差距过大问题，单以人均地区生产总值论，北京和天津是周边保定、张家口等城市的3倍以上，教育、医疗等公共服务水平的差距更大。三是城市病问题，突出表现为中心城区交通拥堵、房价高昂、环境污染等问题。

　　产生这些问题的原因，首先是区域产业结构和能源结构不合理。京津冀地区是我国工业制成品尤其是重化工业产品的主要产地，汽车、钢材、水泥和原油的产量排在全国主要区域的前列。此外，京津冀地区能源结构以煤炭为主，河北更是煤炭消耗大省，这增加了污染物的产生。其次是京津冀产业价值链的空间联系不紧密，也就是产业的地域分工不合理，北京、天津和河北三地都是相对独立的经济体系。第三是城市和区域规划、建设、管理不完善，如城市增长边界不明确、生态廊道没有很好控制、交通基础设施没有形成网络、城市内部路网密度偏低、交通管理不严格等，从而导致城市建设“摊大饼”局面和城市病问题。

　　这些问题的形成，一方面与国家在特定发展阶段所采取的发展模式有关，如解决京津冀产业结构和能源结构存在的问题，需要和国家整体经济发展方式转变紧密联系起来；另一方面与首都功能的特殊性有关。北京的许多功能是由中央政府的职能所决定的，如何在空间上保障和配置中央政府所承担的职能是一项很复杂、很细致的工作。可见，京津冀面临的问题，成因复杂多样，解决起来会经历一个较长的过程。

　　着力推进体制机制创新

　　体制机制不顺是制约京津冀协同发展的根本性、长期性因素。推进京津冀协同发展，必须着力推进体制机制创新。其中，应特别注意处理好政府和市场的关系。一是建设统一市场，让市场在资源配置中起决定性作用。推进京津冀协同发展的体制机制设计，应与完善全国统一市场的大方向一致，尽量减少商品、服务和要素在区域内外流动的障碍，促进三地产业结构调整，迫使一些占用资源多、产出效益低的产业从北京、天津转移出去。这样也有助于发挥河北劳动力资源和空间资源相对丰富的优势。二是深化行政体制改革，推进政府职能转变，为京津冀协同发展提供新动力。随着政府审批事项的减少，政府直接安排的产业和基础设施项目也会减少，这些都有利于避免功能过于集中，促进区域功能优化；而且政府提供公共服务的方式可以有所变化，公共服务不一定都由政府直接提供，大量的教育、医疗、研究等服务可以采用政府购买或者政府向居民提供补贴、居民自己决定如何购买的方式。如此一来，这些服务机构就会根据不同地区的成本收益来配置，再辅之以用地、环保等方面的规制，就可以促进区域功能优化。

　　京津冀协同发展的机制设计需要考虑首都功能的多样性和特殊性。北京作为首都，其功能并不是单一的政治中心，而是一个功能复合型的首都，与伦敦、巴黎、东京等类似，而与美国华盛顿差异很大。从国际上的做法看，大型功能复合型首都的管理都会有一些特殊的机构和措施，如英国的大伦敦管理局、韩国的首都圈整备委员会等。我国首都的管理也可以借鉴这些做法，成立高层次的协调管理机构，承担首都圈的规划和监督等职责。同时，可以按照党的十八届三中全会精神，赋予京津冀地区先行先试部分改革措施的权利，如消费税、房地产税的征收改革，既积累改革经验，也有助于首都功能优化。此外，由于市场机制不完善以及城市功能的特殊性，京津冀地区还存在较多市场扭曲，需要政府干预，按照使用者付费的原则，设计特殊机制来减少市场扭曲的影响。其实，国外早就有类似做法，如韩国1976年修改的《地方税法》规定，在首都圈新建或扩建工厂要以5倍的高额收取登记税、取得税和财产税。

　　（作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）

编辑：周文