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大数据：政府治理“如虎添翼”

刘维涛 //m.auribault.com 2014-05-21 来源：人民日报

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　　继云计算、物联网之后，又一股技术革命理念席卷而来——大数据。海量、动态、多样的数据，如何让它具备“巨大价值”，是这次被称作“颠覆性技术革命”的关键。

　　它将带来的改变是可以预期的——传统的思维方式和行为方式将面临巨大挑战，尤其在公共服务领域，它有效集成信息资源的能力，将会为政府管理理念和治理模式的转变，提供强大的技术支撑。

　　巨大的应用潜力和创新空间令人神往。九三学社素以高科技人才密集著称，今年，他们的党派大调研题目即是“利用大数据技术提升政府治理能力”，调研组邀请国家发改委、科技部等部门的同志和专家，先后赴上海、北京、广州三地，对4个城区、30余个部门、近60家企事业单位进行调研并召开了10余次座谈会。

　　大数据助力决策科学化，公共服务个性化、精准化

　　在上海交通综合信息平台的监控室内，调研组可以一览上海市的交通状况。工作人员现场演示，某地段发生交通事故，监控平台的大屏幕将在3分钟内自动发出警报，点击进入，就可以得到即时街景，交管部门可以根据事故情况采取相应处理措施。此外哪个地段拥堵、所有运送危险物品车辆的位置、哪个小区接到110报警等关键信息，也能实时反映在大屏幕上。

　　这是大数据应用于公共服务领域的典型案例。这个平台集成了道路传感系统、出租车GPS系统、居民手机信号迁移、实时视频采集等多系统信息，海量的数据汇聚而来并得到迅速整合，用以分析交通状况，大大提高了管控措施的准确性和时效性。

　　不仅如此，根据长时间的数据分析，各个地段拥堵状况和原因一目了然，对下一步的交通基础设施建设也将提供有力的决策支撑。

　　决策最重要的环节之一，是对信息的占有与分析，大数据技术无疑能很好地完成这一职责。调研组发现，利用数据融合、数学模型、仿真技术等，可以大大推动政府决策的科学性，甚至如北京龙信所做到的，“揭示出原来没有想到或难以展现的关联”。

　　北京龙信公司向调研组展示了他们的研究成果。他们基于国家经济户籍库，分析表明1990年至2011年我国财政收入与企业注册资本之间的关系呈高度线性相关，其相关系数高达0.987，而斜率竟为0.148，也就是说：放开企业注册，可以大大增加政府财政收入，这就为宏观经济决策提供了极富价值的参考。

　　需求多元时代，公共服务也势必要向个性化、精准化方向发展，大数据技术无疑是有力支撑。

　　在上海申康医联总部，调研组见到了世界上最大的电子健康档案信息库和PB级的医学影像档案库。上海自2006年启动“医联工程”，目前工程已完整收集38家三级甲等医院数据，现又扩大收集范围，已覆盖上海、广州、武汉等城市和20多个地级市的近1亿就诊人群。

　　一个病人只要到加入工程的任何一家医院就诊，就会自动生成一份电子健康档案，进入海量数据库。什么时间得什么病，在哪家医院由哪位医生进行了哪项检查，检查的电子影像资料、医生每次开的药物清单等关键信息全部予以收集。

　　这无疑是一个“宝库”，政府、医生、病人都能各取所需。医生能根据病人既往病史和开药情况，实现诊疗精细决策，跟踪医疗质量；市民可就常见病自我诊断，实现智能就医推荐，并享受个性化康复保健指导等；而政府则根据数据分析，合理调配医疗资源，跟踪和分析慢病，并能大大提高对疫情和突发事件的监测处置能力。

　　信息要实现共享融合，必须打破部门分割

　　大数据分析能去伪存真，用在公共服务领域可起到事半功倍的效果。比如上海民政局建立了居民经济状况核对信息系统，通过信息核对，在17.4万余户次申请保障房的家庭中，检出1.7万不合条件户；在“低保”项目中，共核对51万户次，新受理申请检出率达14%，已累计节约公共财政19亿元。

　　但调研组也发现，这个信息系统的信息来源并未臻于完善，一些其他部门掌握的信息并未进入数据库。同时，全国社会救助部际联席会议制度正在筹建，建立全国层面的核对信息数据交换和共享平台是一项重要任务，但要在全国范围内实现信息共享，困难重重。

　　行政分割是关键点，大数据带来的重大机会中，其中就包括消除政府各部门间的制度藩篱，但目前推行大数据技术的藩篱，恰恰就在部门利益割据。一项调查显示， 66.7%的受访部委信息化部门负责人认为，目前数据管理最大的挑战是数据的开放与共享。

　　众所周知，大数据应用的前提，应是数据信息的采集、更新、共享和融合。调研组指出，我国大量价值密度高的数据由部门掌控，各部门、各层级间条块分割成为信息孤岛，数据采集重复、数据标准不同、准确性和一致性差、开发利用程度低。政务数据缺乏统一的标准和规范，制约了信息资源的开发利用和共享。

　　调研中，有不少为政府部门提供数据服务的企业和为上级政府部门采集数据的基层社区诉苦，一方面他们是数据提供者，另一方面却得不到查用整体数据的授权，一位社区主任用“在大海里用小勺舀着用”来形容当前的现状。

　　一个不争的事实是，部门所有制的数据资源分割和垄断，制约了政府的协同管理水平、社会服务效率和应急响应能力。而另一个倾向也引起了调研组的忧虑，在大数据风潮下，许多地方和部门开始另起炉灶，建各式各样的数据中心、信息中心，重复建设、标准不一，势必造成资源浪费，同时也为下一步整合制造了新的难题。

　　“部门数据共享的技术不是问题，转变观念才是关键。”九三学社中央主席韩启德认为，应在云计算等现代技术的支持下，以理顺体制、健全机制为重点，完善政府大数据应用机制。

　　调研组建议：或在国家层面成立数据资源监管机构，或由信息化主管部门牵头，按照“一数一源，授权使用，分层管理，分级应用”的原则，对现有资源进行整合；出台大数据技术、协议、标准等规范，统一政府各部门数据编码、处理、共享、交换标准；依托已有基础构建完整的、系统的、多层次的公共云平台，汇集各部门数据，打造集中与分布式相结合的政府信息资源服务体系，对内共享交换，对外协同服务；同时，定期对政府数据共享、数据质量、合作应用等情况进行评估，纳入政府部门绩效考核。

　　建立以市场为主导的政府数据资源运行机制

　　在上海市公共信用信息服务平台，调研组看到一个强大的数据库。它归集包括法人和自然人监管、执法、审批、资质等1200多个信息事项、3亿多条数据，供部门监管和信息主体查询。

　　强大的信息收集能力，一方面佐证了大数据给政府监管市场、建立公平竞争环境带来的便利；同时也引发思考，即在推行大数据过程中，一定要厘清法律和伦理的边界。

　　从大数据的产生来考察，它对隐私的窥探与暴露是与生俱来的，如果不加约束，它的“侵略性”将突破边界。没有足够的政策和法律供给，不仅会影响大数据技术的发展，也会伤及社会基本理念和公民个人权利。

　　调研组对此提出审慎的建议：应加快制定关于各类数据的产权归属、保护以及数据采集、存储、加工、传递、检索、授权应用等的法律法规，明确数据拥有者、使用者、管理者、社会第三方等各方责任权利义务，厘清公民隐私权和知情权的界限，建立符合中国国情的数据应用法律体系；在国家层面出台政策，明确不同类别、不同层级政府部门在大数据建设中的定位，建立数据保密与风险分级管理机制。

　　全新的思维方式和行为方式，将带来全新的商业模式和发展路径。世界著名咨询公司麦肯锡有一份报告指出：“人们对于海量数据的运用将预示着新一波生产率增长和消费者盈余浪潮的到来”。如果按照它给出的测算方法，北京市政府部门数据开放的潜在价值可达3000亿—5000亿元；按此推算，全国政府部门数据开放的潜在价值可达10万亿—15万亿元。

　　“一方面政府掌握着大量核心数据，但占数据总量95%以上的非结构化数据被束之高阁；另一方面，一些企业拥有专业数据分析应用技术，却只能望宝山兴叹。”九三学社中央副主席赖明说，若政府部门与市场主体加强合作，必将激活各方潜藏的巨大市场价值，并提升政府的决策管理服务水平。

　　调研组建议，应以产业化、市场化为方向，打破数据垄断，建立以市场为主导的政府数据资源运行机制，按市场规律和风险等级分级开放政府数据资源，授权和鼓励第三方参与政府数据资源开发，并向市场购买社会数据及服务，鼓励基于大数据的服务和运营模式创新。

　　“国土面积广、人口数量多、经济体量大、发展不均衡的基本国情，决定了我国拥有其他国家难以企及的海量数据和应用前景。”韩启德分析，如何充分采集、挖掘、管理和应用数据“矿藏”，将成为影响国家竞争力的重要因素。“应尽快将大数据等现代技术应用上升为国家战略，同时把数据主权纳入国家核心利益范畴，制定专项发展规划，以提升政府治理能力现代化为切入点，引导大数据技术和产业快速发展。”

编辑：尹盼秋