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三工论坛：解决我国养老保险制度难题的路径思考

钮友宁 //m.auribault.com 2014-02-03 来源：中工网——《工人日报》

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　　钮友宁观点

　　在我国即将全面深化改革的新形势下，要形成符合社会民意取向的新型养老保险制度，对促进经济社会发展和着力改善民生心态具有重要意义。认真研究我国劳动力市场供求关系的变化规律，科学把握劳动保障政策有效调整的时机，有效避免养老保险制度“四大”问题的不利影响。

　　我国城乡二元结构下的基本养老保险制度，在发挥市场价格机制对人力资源配置的基础作用，提高劳动者市场就业条件和生活质量，改善社会心理预期和劳动者就业心态方面起着促进作用。但是“整体化”价值取向和“碎片化”制度特征明显，城镇职工养老保险金与在岗工资标准差距较大，机关单位尚未纳入社会保险制度，我国五大社会保险征缴力度和发展态势也不平衡，制约参保意愿和有效接续的不确定性因素较多，基本养老和医疗保险的保障能力相对有限，与促进我国经济发展和社会公众期望值相差甚远。

我国社会养老保险“四大”难题产生的成因

　　我国社会基本养老保险制度在取得显著成绩的同时，也存在着一些突出问题，具体表现在：首先，在制度初始规划和流程设计方面，没有有效预留社会保险制度的前期转制支付成本，城镇职工、居民和农村居民养老保险并行设置，尚未形成城乡社会保险有效衔接的科层结构，总体发展方向和制度把握上缺乏前瞻性和系统性。其次，在有序管理和制度结构方面，偏重城镇正规就业轻非正规就业的结构安排，对新农民工和劳务派遣工的制度包容性不强，城乡社会保险的衔接和流动转移接续不够顺畅，对被动“断保”者缺乏平衡性的补救措施。第三，在追究法人社会保险侵权责任方面，各级政府对社会保险重要性的宣传教育亟待加强，对个别企业漏缴、不缴规费的处罚亟待规范，造成社会养老保险制度在部分企业政策落实比较难，基层劳动保障监察对企业侵权制约监督不够，缺乏劳动保障政策的制度刚性和强制力。由此、逐步形成我国基本养老保险制度的“四大”难题，即由于各级政府和企业没有预留相应的转制成本，1992年前国有集体企业老职工养老金个人账户的“空帐”问题，经过20多年制度带隐患运行迟迟未能有效解决，造成基本养老保险的统筹帐户长期“寅吃卯粮”现象，这是养老保险“正常支付缺口”逐年扩大的首要原因，每年均有3800多万人由于各种原因主动或被动地选择“断保”，地方企业既得利益影响社会保险的有效接续，养老保险制度设计不足及衍生问题形成共振，造成延迟法定退休年龄和社会养老金给付时点的争议。这些问题都对于我国“老有所养”政策产生影响和冲击，影响我国养老保险的确定性和不确定性因素增加，各级政府和社会各界要重视和应对系统风险，要把完善社会养老保险制度设计和管理流程，促进劳动保障政策和社会公共政策的匹配，加强信息公开披露和规范社会保险费收缴，加强对社会法制宣传和劳动者社会保险意识教育，形成维系社会保险制度是民生之福的愿景。

解决我国社会养老保险制度相关问题的基本思路

　　就业是民生之本，社会保障是增进民生幸福之源。要在广泛征集社会民意和科学论证的基础上，不断加快劳动各项立法和营造社会法制环境，各级人大和政府作为立法权力机关和行政执法主体，要学习借欧美国家完善社会保险的经验和做法，统筹规划和重新设计我国基本养老保险制度。当前尤其要抓好以下几项重点工作：

　　1.合理确定解决我国养老保险“四大”难题的排序。在我国即将全面深化改革的新形势下，要形成符合社会民意取向的新型养老保险制度，对促进经济社会发展和着力改善民生心态具有重要意义。认真研究我国劳动力市场供求关系的变化规律，科学把握劳动保障政策有效调整的时机，有效避免养老保险制度“四大”问题的不利影响，必须加强社会保险政策实效性和联动性的研究，完善解决劳动保障政策难题的路径和方法，按照轻重缓急、难易程度合理确定解决问题的排序。首先，要依法解决社会养老保险参保人被动“断保”问题。要加大《社会保险法》宣传和参保人法制意识基础上，各地要树立社会养老保险全国一盘棋思想，自觉克服和纠正地方利益至上的本位主义倾向，明确各类企业必须依法征缴社会保险的法定义务，推动城镇职工养老保险的有序接续和全国统筹，解决代农民工、劳务派遣工和灵活就业人员的接续问题，严格追究造成劳动者“断保”的相关主体责任，各级行业协会有督导企业履行义务的管理权利，不断提高企业依法征缴意愿和低收入者的参保率。政府通过资格审查程序和家庭收入公示制度，对困难职工、农民工和低收入者中“断保”者的财政补贴，努力在2021年前彻底改变养老保险的逆向“断保”问题。其次，要逐步解决养老金个人账户“空帐”问题。采取建立行业统筹基金集中划拨的办法，适当冲减行业经营利润所得和市场受益方法，加大国有股减持、国有土地、林权流转和社会慈善募集，在2030年前做实国有集体企业养老金个人账户，2035年前做实非公企业养老金个人账户，与此同时，从征缴基数、归集方式、给付时点和待遇统筹，重新规划完善我国养老保险的制度设计和管理流程，使之与经济社会可持续发展水平相适应，与适龄劳动者的社会保险刚性需求相适应，与企业劳动生产率和职工可承受能力相适应。第三、弥补正常支付缺口和延迟法定退休年龄。对于基本养老保险统筹帐户“正常支付缺口扩大”问题，要从弥补社保制度漏洞和提高参保率思考解决问题，从2030至2050年，一方面，研究通过实施渐进式延迟法定退休年龄，相应延迟社会基本养老保险金给付时点等办法，部分缓解我国基本养老保险的正常支付缺口问题。要将增进社会福利纳入国民经济和社会发展规划，把弥补社会保险正常支付缺口作为财政预算的基本内容，通过完善公共财政政策和财政收支结构分阶段解决，另一方面，可以考虑社会保险费改税制度改革和征收社会保障税，社保费改税的目的在于加强制度的刚性约束，不断提高企业和劳动者的社会保险意识，社会保障税的征收对象限于机关企事业单位和社团法人，劳动者已经缴纳社会保险规费无须再行缴纳社会保障税，把我国社会保险费税改为中央和地方共享税种，重点保障县以下财政对社会保险的即时支付能力，社会保障税作为中央政府构建社会保障体系的资金来源，成为有效平抑地区、行业发展差异的中央独享税种，彻底解决我国养老保险制度管理中的诸多问题。

　　2.有效实现社保养老基金的多元化募集和保值增值。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，市场价格机制发挥着对资源的基础性配置作用，企业劳动关系的市场化契约化多元化复杂化，企业劳动关系矛盾与社会利益诉求形成同频共振。社会养老保险基金是政府受托管理的国民储蓄性资产。首先，要规范养老保险费用的征缴和支出制度。要通过《社会保险法》依法确权和受托管理手续，明确政府部门、经办机构和参保人的权利义务，通过管理基础信息公开披露制度和电子政务信息平台，建立社会保险政策咨询服务和方便参保人检索系统，促进社会保险资金依法有序合规的征缴和支付，有效保护参保人的合法权益和正当利益。其次，完善社会保险基金的多元化募集和监管机制。对于解决基本养老“空帐”和统“正常支付缺口”问题，要通过国有股依法减持和财政补贴定向充盈统筹帐户，国有土地、林权的依法流转和资源税、资产的有偿征收转让，接受社会组织、宗教团体和企业法人的慈善捐助等方式。形成我国养老保险基金的多元化募集和归并程序，形成有独立第三方参与其中的社会养老保险监督机制，不断提高我国养老保险基金管理的规范性和透明度，增强参保人对社会保险制度的信心。

　　3.建立适时反映民意的动态监测和调整机制。要学习借鉴国际完善社会保险制度的做法，优化我国养老保险制度的分层结构和统筹层次。要加强社会保险理论政策和制度体系的系统研究，在尊重专家学者意见和严格立法听证的基础上，建立人大立法和行政执法相协调的动态监测和调整机制，建立社会保险理论研究和工作实务有序推进的常态化机制，不断提高我国养老保险制度的前瞻性和系统性，不断提高参保人的依法征缴和有序申领制度。在城乡一体化统筹协调发展的背景下，要把社会保险重点人群由城镇职工向城乡居民拓展，由城镇稳定的正规就业向非稳定性就业的稳步延伸，从工薪劳动者为主向高端技术人才、白领阶层有效扩张，向城镇低劳动能力人群和困难职工群体的规模覆盖，解决新生代农民工、劳务派遣工的养老保险异地接续难题，完善失地农民和灵活就业人员参加社会保险的制度安排，建立劳动者失业、工伤和大病期间社会保险暂时延展制度，部分超龄劳动者处在养老保险覆盖的“空窗期”，采取社区帮助、个人集资、社会救助相结合，逐步纳入城镇居民养老保险制度来解决相关问题。对于就业流动性大造成社保断保者的利益补偿问题，适当降低部分断保者再次参加社会保险的门槛。逐步实现我国养老保险全国统筹的基础上，逐步推动五大社会保险单独立法和制定实施条例，推进城乡社会保险接轨和完善社会保障体系。2050年是我国实现“两个一百年”目标的关键节点，实现渐进式延迟退休年龄和社会养老保险给付时点，同步完善相应的劳动保障政策和社会保险制度。与此同时，充分发挥劳动关系三方协商机制的重要作用，对我国社会保险特别是养老保险制度运行中的问题，加强劳动法律法规政策的执法检查和社会监督，定期系统纠偏和动态调整来完善社会保险的体制机制，凝聚“老有所养、老有所依”的社会共识和集体愿景。

编辑：胡修己