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推进户籍改革需突破四重障碍

彭晓明 //m.auribault.com 2014-08-11 来源：人民政协报

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　　近日，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，意见明确提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，同时严格控制特大城市人口规模”、“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型”、“建立城乡统一的户口登记制度”，这标志着我国实行了半个多世纪的城乡二元制户籍结构将退出历史舞台。那么，对于新的户籍制度，普通百姓会有何看法？户口还在农村的农民，是否愿意尽快成为一个“居民”？长期实行的二元户籍制度给人们留下了怎样的时代记忆？作为政协委员，又从基层群众那里了解到了怎样的民情？在此，我们选编了一组文章，让读者了解基层群众眼中的新户籍制度。

　　———编者

　　近日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，将在2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。国务院出台户籍改革新政，引导农民进城落户的积极意义自不待言。新政出台后，笔者经调研了解到，推进户籍新政落实还有四重障碍需要突破，如果不能及时突破，户籍制度改革以及城镇化进程都将受到影响。

　　障碍之一：农民不愿放弃农村户籍。

　　尽管一些地方已经试行让农民“带着土地进城”，但从整体情况来看，农村土地确权、流转等环节还不尽完善。由于近年来中央惠农政策较多，在推进城镇化建设过程中强调对农民土地权实行保护，农民对土地高额预期已经形成，一些农民考虑到土地权益，不愿放弃农村户籍，甚至要求换回农村户籍。

　　此外，生活习惯、居住方式、就业压力等因素也在左右着农民是否选择转换为城镇户籍。一些农民因缺乏劳动技能无法进入城镇就业体系，只能从事劳动技能简单、收入相对较低的工作，对社会保险等制度缺乏了解，对转换户籍进入城镇生活存在顾虑。不少进城务工人员选择以城镇为工作地、以农村为生活根据地的方式，对城镇缺乏归属感。

　　障碍之二：公共资源和福利分配不均。

　　长期以来，我国的户籍制度与各种保障、福利和公共服务等紧密关联，户籍制度成为各种公共资源和福利的载体，城乡居民在教育、医疗、土地占用等诸多方面享有的福利待遇都简单地以户籍性质为依据进行差别性分配，制造了城乡居民之间地位和社会待遇的不平等，形成了户籍制度的“福利圈”，并且相对固定，即便是农民转户进城后，短时间内也很难完全纳入到城镇福利体系中。

　　障碍之三：城镇化人口流动不均衡。

　　以笔者所在的江西省吉安县为例：根据当地公安部门提供的数据显示，全县人口50万，城镇人口不足10万，近年来城区人口出现净减少的局面，尽管相关部门出台了落户吸引政策，但效果不佳。与之相反，在北京、上海等一些大城市却一户难求。人口不均衡、无序流动可能引起地区间发展不平衡加剧，不利于城镇化均衡发展。

　　障碍之四：村落发展遭遇衰落威胁。

　　由于部分地区农村户籍人口转换速度快、规模大，农村人口迅速减少，导致农村空心化、老龄化问题加剧，留守老人、儿童和妇女等成为农村主体，部分农村呈现出衰落趋势，给农业生产、农村文化保护、农村社会治理等带来威胁。

　　针对户籍制度改革可能呈现出的特点和问题，应提前预判，在统筹谋划的基础上，以综合配套改革的方式推进户籍制度改革。

　　首先，从单纯户籍管理向配套综合改革转变，包括完善农民土地权益保障，平衡分配医疗、教育、社会保障等资源和服务，让愿意进城的农民带着财产进城，激发农民转换户籍身份、适应城镇生活的积极性。同时应补足城镇发展短板，提前谋划好城镇未来发展方向和容量，取得城镇化发展的主动权。

　　其次，对于农民最为关心的土地问题，户籍制度改革应先解决好农民土地权益问题，通过立法、地方性法规等推动土地确权、土地收益保障等工作，保障农民合法的土地权利，使农民在转换户籍后心里有底，心态稳定。为了使农村保持稳定、持续发展，应在农民进城的同时完善农村新型生产发展方式，保证农业稳定健康发展。

　　针对城镇人口流动不均衡的问题，新型城镇化建设要突出城市群建设，以城市群为主体形态、推动大中小城市和小城镇协调发展，因此，应从单纯松动城镇入籍政策向大中小城市分类实施户籍政策转移，在解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇和市场竞争环境的人进城问题的同时，引导人口合理向中小城市转移，在政策适度放开的同时加强引导，使一些城市过剩的人口资源向发展中城市群的人口转移。

　　此外，户籍制度改革不仅要实现农民身份的改变，还要让农民真正进入城镇，应尽早实现公共资源分配的公平化和公共服务的均等化，不再出台与户籍制度挂钩的公共政策，取消与户籍制度挂钩的各项公共政策，加大对中小城镇和农村地区的公共投入和社会基础设施建设，缩小城乡之间和地区之间的差别。

编辑：尹盼秋