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建立系统完整的生态文明制度体系

马边防 //m.auribault.com 2013-12-03 来源：黑龙江日报

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　　党的十八届三中全会把深化生态文明体制改革作为“五大体制改革”内容之一，在加强生态文明建设的具体措施和政策方面均有重大突破，对推进生态文明，建设美丽中国做出了全面部署，强调要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。全会把生态文明建设扩展到了体制、制度、机制层面，这是对生态文明建设的理论和实践的重大创新。

　　扭转生态环境恶化趋势已经刻不容缓

　　党的十八大明确提出：建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。并为我们描述了生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，天蓝、地绿、水净的迷人的美丽中国景象。然而，现实情况是我国的生态文明建设面临的形势不容乐观。上世纪90年代中期以来，我国经济增长有2/3是在透支生态环境的基础上实现的，目前我国二氧化硫和二氧化碳的排放量均列全球第一，世界空气污染最严重的10座城市中，中国占了7个。今年春天京津冀及周边地区出现大面积、长时间、高污染雾霾天气，东北三省秋季又连续出现严重雾霾天气；五成左右的江河水系受到污染，其中四成受到严重污染；约1/3的国土面积受到酸雨影响。近1/5的土地面积有不同程度的沙化现象，九成以上的天然草原退化，草原退化速率平均每年约200万公顷。目前，我国生态环境的脆弱带占国土面积的13.6%左右，水土流失面积为360万平方公里，占陆地国土面积的37.1%。同时，我们也应看到现阶段我国生态文明建设的体制改革滞后，制度机制不健全妨碍了生态文明建设的有效进行。

　　在体制层面，多头治理、职责不清、职能缺位的问题突出。例如在环境治理方面，工业污染归环保部,农业污染归农业部，污水处理归建设部，水管理归水利部，海洋污染归海洋局，沙尘暴治理归林业局等。同时，一些政府机构不同程度上存在着借立法谋取、巩固部门利益的现象。通过“职权法定”使部门利益法定化，使一些法律表现出明显的部门利益色彩。有时几个部门之间的利益经“讨价还价”取得了一致，但却给企业和民众增加了过高的成本，使法律规定难以实施。

　　在制度层面，还存在法律法规不完善，操作性差的问题。一是立法滞后，存在法律空白。如在应对气候变化、循环经济、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还缺少相应的法律规范。二是缺少配套，可操作性不强。现行的若干法律法规，提倡性的规定多，约束性的规定少；原则性的要求多，可操作性的规定少；行政命令控制性的规定多，经济激励性的规定少；对政府部门设定的权力多，制约性的规定少；行政相对人的义务多，权利少；对违法行为处罚软弱无力，缺少量化标准；法律与执法手段不相称等。

　　上述这些问题一方面警示我们扭转生态环境恶化趋势已经刻不容缓，必须把生态文明建设放在更加突出地位，处理好经济发展和生态环境的关系。另一方面显示生态资源环境领域出现的问题与我国长期以来粗放的经济发展方式有很大关系，而粗放的发展方式又是和传统的生态环境治理的体制制度机制密不可分。正如习近平总书记指出：改革是由问题倒逼产生。解决这些突出问题，关键在于深化生态文明体制改革。实现生态领域改革和经济体制改革良性互动，扎实推进美丽中国建设。

　　深化生态文明体制改革的核心是建立系统完备的制度体系

　　自然生态环境问题的外部性特征，凸显出了制度安排对于生态文明建设的重要性。深化生态文明体制改革，形成系统完备的制度体系，就是把资源环境保护的“倒逼机制”传导到结构调整和经济转型上来，传导到企业和消费者身上，实现外部效应内部化，解决生态环境资源市场失灵问题，用有形的手补充无形的手缺失的功能。我国面临的生态环境问题呈现出典型的结构型、复合型、压缩型的特征，必须有一个整体解决方案。要把推进生态文明，建设美丽中国作为一项系统工程，整体设计，有序推进。必须有与之相适应的涵盖政策、制度、体制、机制的完备制度体系保驾护航。

　　在政策层面，关键是牢固树立基本国策的权威。节约资源和保护环境是基本国策，制定财税、金融、产业等政策，编制各类规划时都必须遵循基本国策。财税政策调节：加大对资源消耗少、环境污染小、绿色环保型企业的财政补贴力度；发挥政府采购对市场的引领作用，加大绿色产品政府采购力度；发挥税收对企业行为的调节作用，加快资源税调整和环境税开征，进一步扩大资源税的征收范围。金融政策支持：对节能环保低碳型企业的上市融资审批给予适当倾斜；对节能环保低碳型产业，给予从信用资质审核、贷款规模、贷款利率等更多的信贷优惠。产业政策规制：要进行更加科学合理的产业规划和生产力布局，发挥产业在“两型社会”建设中的基础作用；加大政策对生物多样性农业、节能环保产业、战略性新兴产业的支持和倾斜力度；要把好入口关，坚决杜绝高污染、高排放的境外投资产业项目落地。

　　在体制层面，关键是要解决职责不清，多头治理问题。习近平总书记指出：山水林田湖是一个生命共同体，用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。要通过机构整合，职能强化，充分发挥政府在生态资源环境保护中的作用，实现环境监管和行政执法独立。

　　在制度层面，一是重点完善产权制度，即对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。二是健全基本管理制度，包括建立以资源节约为核心目标的自然资源制度，以提高环境质量为核心目标的环境保护制度，以增强生态服务功能为核心目标的生态补偿制度。三是建立生态文明考核评价制度，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。统筹兼顾、分类评价。四是完善环境保护市场化机制，要用市场化机制办法促进资源节约和生态环境保护，积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。五是加大立法执法力度，加快研究制定应对气候变化法、节水法、绿色消费促进法，尽快出台新的环境保护法，建立生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强法律监督、行政监察、舆论和公众监督，加大违法成本，让违法者付出高昂代价。

　　在非正式制度——观念意识层面，要把领导干部教育、全民教育、青少年教育作为着力点。大力弘扬尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。要重点强化领导干部生态文明发展理念，以领导干部政绩观的转变带动发展观的转变，更好地发挥政府在生态文明建设中的引领作用。大力培育全社会节约环保生态意识，提高全民族资源忧患意识和节约意识，使绿色循环低碳消费成为主流价值观。坚持“从娃娃抓起”，奠定建设美丽中国的坚实国民素质基础。

　　（作者单位：黑龙江省委党校）

编辑：尹盼秋