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以制度为刃斩断罚款敛财利益链

//m.auribault.com 2013-11-12 来源：深圳特区报

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漫画：李楚翘

　　有禁止就会有寻租，有罚款的地方就会有人想出歪点子并把它变成敛财工具。近日，央视曝马路成运管所提款机，百公里路200人执法。河南省商丘市梁园区境内管护的公路只有110公里，在这一百多公里的路上，执法的人员竟高达200人，有交通警察，有运管人员等，简单地说，就是两个人管一公里，财政无法承担全部费用，这两百人就只能是靠路吃路，上路罚款。一家运输公司负责人称，罚款如今成了每辆车路上每天必须支出的费用，被罚一二百元是“家常便饭”，多的时候则要五六百元，罚款的理由更是莫名其妙，甚至连车牌都不看，拿钱来就行。真是要想从此过，留下买路钱，凡是与路有点关系的权力部门，穿上制服，就敢上路罚款，一条路就这样成为他们的敛财工具。其实，何止公路是这样，很多行政罚款都如此，这些部门想方设法多罚款并把它变成敛财工具。那么，为什么他们会如此明目张胆敛财，为什么会造成这种现象？它的危害有哪些？如何消除这些现象？如何转变政府职能，简政放权，理清政府的边界等等，本期读者参议对此热议，敬请关注。

　　罚款敛财为何如此明目张胆

　　■ 孙宝强

　　行政处罚权本来是用来处罚违法行为的治理手段，但在不少地方和领域它已经变成了提款机，权力显然已经利益化，利益已然部门化。自1994年国务院纠风办等发文制止“三乱”以来，20年来相关文件已是数不胜数，近来媒体曝光运管、路政人员各种随心所欲的执法方式再次让人叹息：公路“三乱”已成顽症，根源在管理体制。

　　从制度因素来看。一是地方财政无力承担运管、路政执法人员费用。2009年1月1日实施燃油税改革后，原来依靠公路养路费等六项收费养活的人员费用要通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障，这对地方财政无疑是雪上加霜。所以就靠路吃路，上路罚款，用部分罚款养人。二是燃油税改革后中央对地方转移支付不足。燃油税改革的初衷是制止公路乱收费，运用价格杠杆和税收手段推进节能工作。虽然财政部等四部门通知规定燃油消费税“除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方返还地方”。但从实际情况看，中央返还给地方的税收比例很小。三是地方保护主义作怪。我国虽然是单一制国家，但“政令不出中南海”的现象不少，眼下的这种明目张胆的罚款敛财只是冰山一角。面对地方保护，地方纪检监察、人大政协对这类本地无法解决的烫手山芋难以监督，而且还涉及千丝万缕的关系网。

　　从人为因素看。一是道路执法队伍人员严重失控，这个问题主要是人为因素造成的，这是促成罚款敛财问题的直接动因，所以才会出现100公里的路上竟有200人执法之怪现象！2000年前后燃油税推出功亏一篑的重要原因有两个：其一是交通部门不愿割舍养路费收益，其二是人员安置难度大。此前，税务部门提出接收路桥收费人员12万，没料到需要安置人员达到27万。需要思考的是编外人员是怎么进去的？大量使用编制外人员，那么在编人员要不要解聘？二是部门之间法规打架，职能重叠。比如，运政和交管都有权力处罚超限，但处罚结果差别很大：运管执法处罚额是3万以上，交警处罚额则是2千块钱，这种混乱留下了寻租空间。这种混乱既说明职能交叉问题明显，又说明立法监督和执法监督不力，如此明显的漏洞都不去解决。三是执法者藐视法律乃至中饱私囊。上路执法者众多，“林子大了什么鸟都有”，懂不懂法都可以罚款，恐怕谁也不能否认罚款中的中饱私囊问题。从媒体曝光的情况看，罚款敛财大刀砍向的是外地车辆，对本地车辆一般不予处罚，根本没有依法执法。

　　公路乱罚款，增加的不啻物流成本

　　■ 海舟

　　公路设卡乱收费乱罚款，马路成了路政和交警“提款机”的问题，百姓抱怨了N年，央视曝光了N次，红头文件发了N多，治理整顿过N遍，成效如何呢？如果光用怨声载道来概括，未免有些笼统，还是用事实与数据说话比较有说服力。

　　之一：央视近日报道，河南省商丘市梁园区境内管护的公路只有110公里，在这一百多公里的路上，执法的人员竟高达200人，平均两个人管一公里。

　　之二：据报道，全世界收费公路14万公里，其中有10万公里在中国。

　　之三：路桥收费业被认为是中国首要暴利行业，其获取暴利的水平甚至远超过石油、证券、房地产业。2008年，国家审计署说，北京机场高速等12省市的35条经营性公路，收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上。

　　之四：在某些地区罚款成了每辆车路上每天必须支出的费用，被罚一二百元是“家常便饭”，多的时候则要五六百元。

　　之五：据央视调查，现在公路三乱仍然非常严重，全国每年的公路罚款可能高达4000亿元。

　　这些数据集合到一起，就把中国公路乱收费的历史和现状基本勾勒清楚了。体制之弊，管理之乱，为害之烈，不需要喊任何口号，摆事实晒数据就足以服人。

　　有人算过一笔账，每年4000亿的公路罚款，足够实现全民免费医疗、或者12年制免费义务教育、或者填补近一半保障性住房资金缺口的巨大公共资金，却被通过罚款的形式全部转嫁到物流成本上，最终照单塞给了消费者。面对高额罚款，货车只有“多拉快跑”加“尽量超载”才能保证盈利，而这又给“被罚款”提供了机会，形成不可解的恶性循环，导致公路损坏率过大、维护成本过高，也增加了交通事故发生率，造成无谓的人员财物损失，对社会危害极大。因此，可以毫不夸张地说，“公路三乱”是增加物流成本，推动物价和CPI节节攀升的罪魁祸首。

　　这种“靠路吃路，上路罚款”的蛮横行径，不由让人想起了武侠小说里劫匪们喊得无比嚣张响亮的那句台词“此路是我开，此树是我栽，要想从此过，留下买路财。”这种处处设卡，对过路车辆的胡乱罚款行为与拦路抢劫又有什么区别？当收费和处罚成为执法机关乃至地方财政的“财源”时，对超载的治理就走向了制度设置初衷的对立面：乱罚款不仅不会维护交通安全，反而是在变相危害交通安全，并且大大增加了运输成本，扰乱了市场经济秩序。

　　比扰乱秩序更严重的是，“依法行政”这一基本法治原则被全面玷污之下的权力之滥。这不仅阻碍了商业的流通，更影响了执法部门的形象和政府的信誉，而这种破坏性是无法用成本来衡量的，这种损害也是无法用经济手段挽回的。但愿这次的治理整顿不再重复走过场老路，而是用体制和法制之手重塑公路流通的利益之链，让广大司机出行不再苦不堪言。

　　让罚款敛财背后利益链条彻底断裂

　　■ 庄越之

　　高速设卡坑司机，交钱办证坑群众，凡是可以巧立名目收费罚款的地方，总是有一些部门想方设法多罚款并把它变成敛财工具。罚款敛财不仅侵害了行政相对人的权益，增加其社会成本，而且损害了政府形象，可谓是依法行政的一颗毒瘤，该如何消除这些现象？

　　单靠群众和媒体的监督似乎太过无力，靠有关人员的道德自律更是天方夜谭：敛财罚款的背后往往都存在一条长长的灰色利益链，牵涉到无数利益相关者。这些人非法罚款进行敛财的动机就是利益驱动，要消除罚款敛财的现象，必须以制度为刃，斩断这条利益链。

　　什么样的制度才算得上是有效的？从体制来看，在分税制下，基层政府的事权远远大于财权，为了更好地履职，可能会乱收费；同时，由于部门可以自主解决奖金、福利，设立“小金库”，这直接诱使执法人员去罚款敛财。因此，制度的建构必须做到平衡公务员收入，取消部门自主解决奖金、福利待遇的权力，同时，建立严格的财务管理制度，收支分开。当执法人员罚再多的款，也无法提高自己的待遇的时候，巧立名目罚款的动力自然而然会消失。

　　另一方面，来自外部的监督必不可少，要让群众和媒体的监督生效，那就要加大对非法罚款的处罚力度。比如在公路设卡乱收费的问题上，收费公路设置车辆通行费的收费站、收费公路车辆通行费的收费标准等，必须由上级主管部门审查批准。违反上述规定擅自在公路上设卡、收费的，理当承担法律责任，该罚款就罚款，该行政处分就处分，决不可姑息。同时，也要增加上级部门执法的透明度，让群众知道自己反映的问题并不是石沉大海，而是得到切切实实的处理，这有利于提高政府的公信力，形成政府-群众互信的良好效应。

　　有了制度这把利刃，还需要作战的勇气和一套好刀法。如果挥刀者胆怯避战时这把利刃会伤及自身，谁还敢不奋勇挥刀呢？这在制度上的体现是：制度当中应当包含它被坚决执行的机制。当主管部门管理整顿不力，下属单位乱罚款难以禁止的时候，就必须追究主管部门的责任，形成一套行之有效的倒逼机制。我们期待着这样的制度尽早建构起来，让罚款敛财背后利益链条彻底断裂。

　　截住有罚没收入部门的“油水”

　　■ 李文杰

　　几年前，一位南下珠三角打拼多年、从事个体运输业务的同学，突然在电话中告诉我，他已经把车辆卖掉，不再从事个体运输业，决定回老家另谋发展，原因是：短短数年，尽管他处处小心翼翼，仍然会经常受到来自交警、运管部门各种莫名其妙的“处罚”，令他防不胜防、苦不堪言。虽然在电话中明显感到同学仍然有一丝不舍的忧伤，却不知道该如何安慰同学。因为，有类似经历的故事其实很多地方都在不断上演，“乱作为”几乎成了一些行政执法部门的普遍共性，作为个体的老百姓，在强大的执法人员面前，即使对他们的一些执法行为有所不满，但更多的时候除了屈服，别无选择。

　　根据国家预算报告，2012年全国公共财政收入中的罚没收入执行数为1565.01亿元，比预算数超收12.6%，比上一年增长20.3%。这一超收增幅，超过全国公共财政收入10个百分点以上。针对这一现象，今年两会期间，一些人大代表、政协委员就提出，如果单位或个人没有明显的违法行为却被处以罚款，这是要坚决查处的。但目前处罚权分散在地方政府的几乎所有部门，如税务、工商、物价、质检、交管、文化、建设、农业、林业、银监局、证监局、保监局等，非常不利于财政监督，也会导致一些部门设置苛刻条款、扩张部门权力。

　　其次是一些地方政府没有严格执行“收支两条线”的管理制度，而是把罚没收入与部门财政预算挂钩，罚没收入越多的部门，获得的财政预算越多，甚至有些地方政府为了增加财政收入，规定执法部门对罚没收入享有一定的截留支配权，进一步加剧了“乱源”的恶化，以致凡是有罚没收入的行政部门，在群众的心目中都被戏称为有“油水”的部门。

　　可见，政出多门、管理权限不清，是导致一些行政部门随意乱检查、乱摊派、乱收费的主要“乱源”。而与“乱源”形成鲜明对比的是，一旦某个行业出现严重危害社会的公共事件，往往没有哪个行政管理部门愿意主动出来承担相关责任，相反，相互推诿却成了管理部门之间的常态表现。

　　顾名思义，管理部门的工作和责任理应重在“管理”两字上，管理是手段，服务是目的。而管理是一门学问，不但需要有完善的规章制度为前提，也要时刻牢记管理是为了更好地为社会服务的信念。也就是说，对同一行业，可能涉及多个管理部门来共同管理是正常的，但只要明确界定管理部门之间的权限，各司其职，厘清各自的责任和义务，并对执法人员滥用公权的行为进行严厉打击，杜绝出现管理真空现象、纠正部分执法人员“管理就是简单的随意罚没”的错误倾向，从管理制度和服务理念上双管齐下，最大限度地抑制执法部门或个别执法人员的“罚没冲动”，才能真正回归“权为民所用，利为民所谋”。

编辑：尹盼秋