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从外交决策历史看国家安全机制顶层设计

//m.auribault.com 2013-12-03 来源：文汇报

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　　□陆钢

　　在十八届三中全会做出的《决定》中，成立国家安全委员会非常引人注目。这是加强中国国家安全机制建设的重大举措。

　　放眼国际社会，世界主要大国基本上都设立了国家安全委员会，由其统筹协调本国的安全事务及其对外关系。尽管各大国国安会的权限或侧重点不同，但以它为核心的大国国家安全决策顶层设计，几乎成为当下主要大国的标准配置。它是衡量一个大国国际竞争力是否成熟的标志。这种成熟度有助于大国在充满激烈竞争的世界民族丛林中生存、发展并取得较大的话语权。

　　传统上，国家安全事务一般由强力部门负责，这些部门散见于军队、安全、司法等领域，这类机制在国际化程度不高的情况下足以应付各类安全问题。然而，近三十年来，国际形势发生深刻变化。对于国家安全的威胁更多来自非传统安全，尤其是恐怖主义威胁。恐怖主义是一种跨国界、跨领域的国际现象，其穿透性强，蔓延性广，对各国的平民生命安全构成严重威胁。当代的恐怖主义基本上都由一个复杂的国际网络支持，其活动隐蔽多变，防不胜防。而其他非传统安全如毒品武器走私、环境污染、资源性匮乏、金融安全、网络安全以及公共卫生安全也具有相似的特性，这些问题正在越来越多地困扰各大国的决策高层。因此，作为一个大国，如果没有从顶层着手设计具有强大应变能力的决策机制，而让各个部门各行其是，这样整个国家在应对传统安全与非传统安全情况时就会疲于奔命，首尾不能相顾，进而陷入被动局面。主要大国成立国家安全委员会的目的就是要避免上述被动局面的出现。

　　中共中央决定成立国家安全委员会，这将极大地提高我国在国家安全与外交决策方面的效率。比起其他大国，中国政治制度具有多样化的特点，既有尚未统一的台湾地区，也有实行一国两制的港澳地区，更有实行民族区域自治的边疆地区。比起其他大国，中国周边地区也是“风情万种”，既有欧陆特色的俄罗斯中亚以及蒙古地区，也有次大陆特点的印巴地区，也有岛国或半岛特性的朝韩、日本与东盟地区。这个国情决定了许多理论上属于国内事务，但实际上却有很多复杂的国际因素；这个国情决定了许多理论上属于外交事务，但实际上会牵涉到很多国内因素。这个机构在最高的层面上对所有与国家安全事务相关的机构进行协调，具有权威性与全面性，但不是取代这些机构。这里当然也包括外交事务，可以说，国家安全委员会的成立，是中国外交决策历史上的一次飞跃。

　　当代中国外交决策机制的形成，最早可以追溯到延安时代。当时已经成立具有对外联络功能的中共外事小组。重庆组由周恩来担任组长；延安组由杨尚昆担任组长。中共成为执政党后，由于周恩来亲自担任外交部长并主管外交事务，因此外交部理所当然成为新中国外交决策的主要机构。1981年，中共中央决定恢复中央外事领导工作小组，下设办事机构“国务院外事办公室”。1998年8月，中共中央决定撤销“国务院外事办公室”，组建“中央外事办公室”。它是中央外事领导工作小组的办事机构，列入中央直属工作机关。2000年9月，中共中央又决定成立“中央国家安全领导小组”，与“中央外事领导小组”合署办公，两块牌子，一套机构。中央外办的主任一般由负责外交事务的国务委员担任。于是中央外办在协调统筹外交安全事务方面扮演着重要角色。

　　然而，随着全球化的深入以及中国的崛起，来自国外与国内的挑战越来越严峻。外交与安全事务变得更为复杂，两者之间的关系也越来越密切。世纪之交期间，中国面临了一系列的外交安全事务挑战，如南斯拉夫炸馆事件、海南撞机事件、入世谈判以及非典等公共卫生安全事件。这些事件不仅涉及外交，更牵涉到国家安全，而现有的外事决策机构由于决策权限与分工的限制而无法快速、果断与全面地应对这些挑战。尤其中美这两个影响世界历史发展的大国，在外交决策核心机构方面缺乏对应的机构，双方平时缺乏沟通，因此在危机来临时会出现“找不到人”或“找不到对口机构”的现象。中央外事领导小组虽然在职能方面与美国国家安全委员会相似，但由于一个属于党的机构，一个属于国家机构，所以无法建立定期的对口联系机制。近年来，这个机制是以“中美战略与经济对话”的框架替补，但终究不是长远之计。

　　美国国家安全委员会是在1947年根据《国家安全保障法》而成立的。国安会的主要成员或顾问包括总统、副总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席、国家情报总监、白宫办公厅主任、国家安全顾问。有时会邀请一些临时成员如司法部长、财政部长等。这个机构的支撑点在于由国家安全顾问负责的常设机构，下属20多个部门，包括地区、军控、法律、新闻、情报、外交发言起草、跨国威胁、环境事务、技术规划以及白宫情况室等。这些部门都由一批学有专长、精力旺盛的专业人才组成，如地理学家、计算机专家、数据专家、语言专家、法律专家、情报专家、经济学家和地区研究专家等。国安会设在白宫，直接对总统负责，其人事任命不需要通过国会，这样就避免了官僚程序的磨合过程，在危急关头可以充分发挥作用。例如，古巴导弹危机发生时，肯尼迪在第一时间召开国安会并作出了影响人类命运的重要决定。尼克松当选后第一时间任命基辛格为国家安全顾问。由基辛格率领的国安团队在恢复中美关系方面扮演了非常重要的角色。

　　正是由于国安会作为理性工具在外交安全决策方面表现出很高的效率，如英国、俄罗斯以及日本等纷纷仿效成立国安会。中国作为一个超规模的大国，其外交安全事务极为复杂繁多。如果没有一个类似的机构，就会降低外交决策的效率并在全球性大国的博弈中落入后手。所以中共中央决定成立国家安全委员会正逢其时。

编辑：尹盼秋