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新型城镇化应是一个自然过程

朱文蔚 //m.auribault.com 2014-04-29 来源：深圳特区报

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新型城镇化固然要有规划，但更是一个自然过程，须符合经济发展的规律。

　　■ 深圳特区报驻沪记者朱文蔚

　　提要

　　中国的城镇化迫切需要转型发展。如果一味强调速度和规模，不尊重市场规律，不汲取别国的经验教训，人为“跑偏”的城镇化，不但无益于中国经济升级，或将是中国现代进程中的一个“定时炸弹”。

　　统计数据显示，2013年中国城镇化率已达53.7%。

　　城镇化是现代化的必由之路，是“中国梦”的强力推手。当下风起云涌的城镇化浪潮，不仅是中国扩大内需的最大潜力所在，而且在与工业化、信息化和农业现代化同步发展当中发挥着不可替代的融合作用，是实现中国经济社会结构成功转型和统筹推进五位一体建设的重要节点，可谓“牵一发而动全身”。

　　为此，去年12月，中央召开城镇化工作会议，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和重点任务；今年3月，中共中央、国务院又印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，对城镇化这个影响中国经济社会日巨的决策进行了清晰的“顶层设计”。

　　但在实际操作中，情况不容乐观：快速城镇化中积累起来的矛盾和问题日益凸显，大量农业转移人口未能真正融入城市社会，城市建设用地和空间利用粗放低效，一些特大城市的“城市病”日趋严重，“鬼城”、“空城”、“睡城”频现。

　　日前在上海举行的“2014中国城镇化高层国际论坛”上，与会专家学者的共识是：中国的城镇化迫切需要转型发展。如果一味强调速度和规模，不尊重市场规律，不汲取别国的经验教训，人为“跑偏”的城镇化，不但无益于中国经济升级，或将是中国现代进程中的一个“定时炸弹”。

　　“鬼城”“空城”“睡城”折射城镇化野蛮生长之痛

　　城镇化是一个自然历史过程，是一个经济、社会发展的过程。引导得好，城镇化会成为带动我们国家经济持续健康发展的动力。如我们仍走老路，会带来诸多矛盾和问题，积累和放大风险，影响中国的现代化进程。

　　中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，很多国家在中等收入国家中爬不过来，其实质是在城镇化过程中陷入了中等收入陷阱。

　　目前中国处于增长速度换挡期，如果不顾一切追求城镇化的速度，把提高统计意义上的城镇化率作为目标，就会使城镇化脱离中国的经济发展，出现有房无人的“鬼城”，削弱经济长期发展的潜力。

　　他表示，要让城镇化成为水到渠成的过程，减少人为的干预和推动，要有历史耐心，方向要明，步子要实。不要搞大跃进，一哄而上，否则后患无穷。

　　同济大学可持续发展与公共管理研究所所长诸大建提供的数据也表明，我国各地狭义上的新城新区规划已达500个，面积高达68000平方公里，以每10000平方公里计算，即意味着新城新区人口将达7亿人。

　　很显然，被视为未来中国经济增长新动力的新型城镇化建设，尽管理想很丰满，但现实却有向造城运动“跑偏”的现实之虞。

　　这种运动式的城镇化为什么在多地出现？究其原因，不外乎这么几个：一是某些地方官员急功近利，只看眼前利益，没从地方长远发展考虑，违背发展规律，以致政策选择短期化、功利化；二是政绩观念有偏差，造城运动似乎容易在短期内出政绩；三是“土地财政”的惯性思维，“大干快上”房地产符合这种思维模式——其结果，某些地方的城镇化建设迅速形成规模的扩张，拉动了城市建设和经济增长数据，但城镇化的质量不高，甚至隐含着严重的问题。

　　如此，在城镇化建设已然起步之时，确实需要及时排除已经出现或潜在的问题。“鬼城”、“空城”、“睡城”的出现，正在提醒我们，千万不要为城镇化而城镇化，“伪城镇化”的后果很严重。新型城镇化固然要有规划，但更是一个自然过程，须符合经济发展的规律。

　　按照国家新型城镇化规划，到2020年，常住人口城镇化率要达到60%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这个规划，建立于对过去城镇化经验与成绩的基础之上，也是针对未来的审慎安排。今天的建设者，在推进城镇化的过程中一定要有历史感和足够的耐心。

　　城镇化中国路径：正确处理政府与市场的关系

　　“造城运动”是新型城镇化疑似“跑偏”的一个显著表征。新型城镇化正确的“中国路径”要怎么走？专家们提出的关键点，也正是本次论坛的主旨所在：正确处理政府与市场的关系。

　　杨伟民认为，要处理好两个关系。一个是市场和政府的关系，要坚持市场在资源配置中起决定性作用，同时政府要在五个方面履行职责：创造制度环境；编制发展规划；建设基础设施；提供公共服务；加强社会治理。

　　“产能过剩是当前最突出的矛盾和问题。在绝大多数行业已经面临产能严重过剩的形势下，如果仍简单通过工业化的数量扩张来带动城镇化，大搞工业园区、产城融合，就会给大家一个错误的信号，还是要重点去搞工业。由此只能加剧产能过剩的矛盾，城镇化也是不可持续的。”

　　同时，中国劳动年龄人口的减少、农民工诉求的增多、资源环境承载能力的减弱，都要求改变原来的城镇化模式。杨伟民说，不要把统计意义上的城镇化率作为一个硬任务，不能靠行政命令层层分解、层层加码。要保持规划的连续性，不能政府一换届，规划就换届。

　　经济学家周其仁认为，用计划体制解决市场化问题一定输得很惨。土地的城镇化必然和人的城镇化、工业化和资源环境的承载能力相匹配。因此，人口的聚集与城市的行政级别不完全一致，行政级别一致的城市对人口吸引力差别较大。现在一些城市认为只要做基础设施就能吸引人口的做法是不对的。解决人口的流动用政府计划的方式，效果会比较差。城市治理非常重要，城市治理水平高能够吸引人口长期居住。城市治理要引入市场化的机制，城市规划只是一个平台，听取社会意见。土地财政最大的损害是城市本身，不利于城市规划。

　　联合国人居署琼·克罗斯（Joan-Clos）强调，在经济方面，中低层人民就像潮水一样涌入城市，带来非常大的经济挑战。同时，这也增加了城市管理及维护等基础服务的成本。过去40年，全世界建造了很多城市，但质量及城镇化规划水平都在降低，“所以，从全世界看，都需要加强城市化的规划和设计。”

　　新型城镇化定然是人的城镇化。“新型城镇化应将农业转移人口视为城市的财富创造者，不应视为社会负担。”全国人大常委、中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡?P指出，人口红利将逐渐消失，延迟退休等办法并不能扭转这一趋势，关键在于继续推进农民工市民化。“据测算，如果目前社会生产劳动参与率提高一个百分点，全要素生产提高一个百分点，将推进中国GDP增长两个百分点。”

　　对于土地制度改革这个新型城镇化建设的“牛鼻子”，经济学家华生指出，“土地制度改革必须要回答一个基本问题，就是中国城镇化道路在土地问题上要走什么路？土地积累的钱发展城市的路还能不能走？如果土地财政基础模式不变，现在试点集体土地入市，把乡镇企业用地变成房地产开发，那就不是同地同权同价。”

　　全面提高城镇化质量已箭在弦上

　　针对专家们的质疑和建言，国家发改委主任徐绍史表示，发改委将从人口管理制度、土地管理制度、创新城镇化资金保障机制、健全城镇住房制度、强化生态环境保护制度等五方面改革入手，推进中国特色新型城镇化道路建设。将推行人口居住证制度，建立与常住年限挂钩的居住证制度；完善土地规划和分类，建立与城镇低效用地挂钩的约束机制；健全生态产权交易制度，实行最严格的环境监管制度。

　　徐绍史坦承，目前城市治理能力与城镇化推进的速度相比，还有不小的差距。在推进新型城镇化进程中，在人、地、钱、房、生态五方面的改革中，将让市场在资源配置中起决定性作用，既要履行政府制定规划政策、提供公共服务等方面职能，又要遵循市场规律。

　　国务院研究室副主任黄守宏认为，目前有两项政策对农业转移人口市民化有着很大的激励作用，一是中央财政转移政策和吸引农业转移人口挂钩，二是耕地和建设用地指标与吸收多少农业人口挂钩，“下一步关键是要把规划中的激励政策在政府层面转变为具有可操作性的步骤。”

　　“中央提出的土地制度改革思路，实际上是将农民应有的权利回归给他们。”国务院发展研究中心副主任刘世锦认为，未来农民拥有更多土地权利后，会很好地加以利用，“为农民构建一个权利公平、机会公平、规划公平的环境，即是解决‘三农’问题的基本思路，也是农村制度改革要解决的最基本问题。”

　　国家开发银行金融公司副总裁左坤认为，要把社会资本引入新型城镇化建设，需要稳定的机制和安全保障。以市场化的方式吸引社会资本参与城镇化建设，目前至少还存在三大瓶颈：金融政策，目前的短期融资不能支撑城镇化的需要，要建立吸引中长期融资支持的政策；土地政策，要改变“一刀切”的局面，目前政府审批非常长，要因地制宜、有弹性，要改变一二级土地开发割裂的政策，才能有利于城镇化统筹规划；财政政策，要体现开放、共享精神，让社会资本分享城镇化的收益。

编辑：尹盼秋