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准确把握新型城镇化战略着力点

//m.auribault.com 2014-04-08 来源：辽宁日报

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　　刘治彦

　　中央城镇化工作会议指出，“新型城镇化要找准着力点，有序推进农村转移人口市民化，深入实施城镇棚户区改造，注重中西部地区城镇化”。这指明了我国城镇化重点在于解决农村转移人口市民化，消除城市新移居者的住房之忧，稳定其就业并不断提高其收入水平，均衡区域布局等关键问题。今后城镇化的战略着力点，就是形成共识型的城镇化顶层设计，明确我国新型城镇化的时空特征、方式方法、基本路径等问题。与此相对应，就是要在战术层面抓住并克服制约城镇化推进的主要障碍，如产业与就业问题，制度创新与收入提高、社会保障问题，住房问题等。

　　准确把握战略着力点，厘清我国城镇化路径，做好顶层设计，必须清醒认识中国特色的新型城镇化是一条基于国内外发展新形势、借鉴国际城镇化经验与教训、符合中国实际与科学规律的城镇化新路径，是“以人为核心的渐进、多元、集约、共享与永续”的城镇化。

　　人本渐进多元

　　人本。以人为核心的城镇化，就是城镇化归根结底是人的城镇化，而不是简单的空间形态城镇化，是要将大量农村剩余劳动力转移到城镇非农产业上来，并使这些城镇新移居者真正实现市民化。也就是说，城镇化是为了实现人的现代化，城镇化必须依靠现代化的人。

　　渐进。就是逐步推进，不能操之过急。城镇化的速度要与技术进步、产业发展、经济水平提高相匹配。冒进式的城镇化易引发社会矛盾与冲突，造成新的不和谐，事与愿违，好心办坏事。根据研究预测，到2025年，我国人口将达到峰值14亿左右，城市化仍将以年均新增1500万左右城镇人口的速度推进，新增城镇人口2.3亿左右，届时城镇总人口接近9亿。不过，这些新增城镇人口中有较大部分为已进城安置下来的务工人员的家属，即妇女、儿童和老人。其后，随着总人口逐步减少，新增城镇人口也将快速下降，到2040年接近城镇人口峰值10亿左右，然后城镇人口将出现缓慢的负增长。

　　多元。就是根据区域承载力与发展潜力，优化城镇规模与空间格局，实行大中小城市与小城镇共同发展，城乡统筹发展，区域布局相对均衡，既要避免“大城市病”，也要克服“小城镇病”。走大中小城市与小城镇协调发展以及城乡一体化的新型城镇化道路，既要优化东部都市区发展，也要在中西部及东北发展都市群。

　　2030年之前，我国将处于城市化中后期阶段，农村人口进城的总量趋于减少，而中小城镇人口大城市化、大城市人口区域化、都市密集区之间人口迁移互动化的“三大流动”趋势更为明显。小城镇人口向县城和小城市、县城和小城市人口向大中城市聚集的速度也将呈现先快后慢的趋势。全国将出现20余座市核心区为500万以上人口的超大城市，50余座100万以上人口的特大城市，200余座50万以上人口的大城市。绝大多数现有的县城和部分条件较好的中心小城镇将发展成为中小城市，数量大约为1000余个。半数现有建制镇和部分乡政府所在集镇将发展成为具有较完善功能的小城镇，主要是历史悠久、区位优越、功能完善的建制镇，约为1万个左右。余下的现有建制镇、大部分现乡政府所在集镇以及部分条件较好的行政村将成为中心村，大约5万个左右。其余现有村庄将逐渐萎缩，人口大幅度减少，绝大部分将变成现代化农庄或牧场。存留下来的1万个小城镇总人口大约在2亿左右。而县城及中小城市人口、大城市（包括大城市、特大城市和超大城市等）人口分别扩大到4亿左右。

　　通过对2000年与2010年两次人口普查数据区域对比分析，今后十年我国主要区域城市化趋势可以概括为：京津冀、长三角、东南沿海（闽粤）、中部四省（豫皖湘赣）、西南四省（川渝滇桂）、关中地区（陕西中部、甘肃南部）呈快速推进、份额上升态势；其他区域由于较高的城市化水平或者较为恶劣的自然环境条件，城市化出现速度减缓、份额稳定或下降态势。

　　我国正在形成南、中、北三大经济区域，形成三大城镇带：一是以珠江三角洲城市群为核心的南方沿海城镇带，次一级为珠江三角洲城市群、环台湾海峡城市群与北部湾城市群；二是以长江三角洲城市群为增长极的长江（流域）城镇带，次一级为长江三角洲城市群、长江中游城市群（华中城市群）及长江上游城市群（主体为成渝城市群）；三是以环渤海城市群为核心的北方城镇带，次一级为环渤海城市群（包括京津冀城市群、辽东半岛城市群、山东半岛城市群、中原城市群等）、哈长城市群（以哈尔滨和长春为核心）与关中城市群（以西安、兰州为核心）。它们与东、中、西三大经济带相交叉，由九个节点形成“九大城市群”，以这些城市群为核心，形成“九州方圆”式的城镇化格局。

　　集约共享永续

　　集约。就是要发挥城镇化的聚集效应和规模效应，建立节约高效的智慧型城乡发展新形态。以空间集约、资源节约、节省时间和高效产出为准则，发展产业、建筑和基础设施。充分利用3S（GPS、GIS、RS）、泛在互联网、云计算等新一代信息技术，模拟人口、经济、社会与资源、环境之间的关系，优化产业结构、建立生态经济体系，实现节水节地、节能减排、低碳发展、循环发展，建设集约高效的智慧城乡。通过创新驱动，促进产业技术高端化，促进分配与消费合理化，拉动经济实现转型升级，为经济社会健康发展提供不竭的动力，为城镇化与现代化提供有力的经济支撑，真正实现“城镇化依靠人”的人本理念。

　　共享。就是要推进发展成果共享，减小阶层、城乡与区域之间收入差距。首次分配要公平，再次分配要合理。进城务工人员及其家属达到一定条件应享受市民化待遇，也就是解决所谓的“农民工市民化”问题。共享既是发展的目的，也是发展的必需举措。消费乏力是经济发展动力衰竭的表现，只有让全体人民共享经济发展与城镇化的成果才能扩大消费，拉动经济迈向更高台阶。全国现有2.6亿进城务工人员及其家属，占城镇常住人口的1/3左右，其中离开户籍所在乡镇的外出人员为1.6亿，占到总数的2/3以上。现有城镇化水平若除去这部分尚未完全城镇化人口，那么城镇化水平将降低近20个百分点，实际城镇化水平仅为33%左右。若2030年前解决这部分人口市民化问题，每年至少要安置1500万人左右。按人均10万元安置费用计，年均需要1.5万亿元，若考虑每年新增的同样数量的人口，那么年均需要3万亿元的财政支出，占目前国家财政收入的30%左右。因此，不能通过财政一条途径解决所有安置问题，要通过农民原有宅基地、农地等资产化，提高农民工工资福利待遇、加大积累等多种办法，共同集资予以解决。

　　永续。就是要实现人文发展、绿色发展，城镇化发展要传承当地的传统历史文化，发展强度和方式必须与资源环境承载力相匹配。大力发展文化经济、生态经济、循环经济、低碳经济。清新的空气、洁净的水、绿色的田野是人类赖以生存的基础资源，也是城镇永续发展的根基，城镇规模必须以支撑其发展的区域资源环境为约束条件，在确保城镇化效率的前提下减少城镇化的成本，实现城乡人口与自然生态环境之间的平衡。

　　与此同时，我们要在战术层面紧密配合，抓住制约城镇化推进的主要障碍，实现农村转移人口进城后能够有业可就、有房可住、少有所学、老有所靠、病有所医。要根据城镇发展潜力，科学发展适宜产业，合理吸纳就业人口，形成健康城市规模。通过分配制度与社会保障创新，形成合理的劳动收入，建立全覆盖的社会保障体系，逐步解决中低收入者的住房问题等。特别要明确棚户区改造及其经济适用房建设，已成为推进新型城镇化工作的重中之重，明确中西部地区的城镇化随着产业向中西部地区转移，已成为今后城镇化的主战场，通过完成中西部城镇化促进我国的现代化。

　　（作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员）

编辑：尹盼秋