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深化国企改革的必要性和关键点

中国企业联合会副理事长、研究员李建明 //m.auribault.com 2014-04-21 来源：天津日报

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　　党的十八届三中全会是在我国改革开放新的重要关头召开的一次重要会议。会议描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，形成了改革理论、政策和实践的一系列重大突破。会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》包括60条，可以说，每一条都和国有企业改革发展有关。其中，6个部分22条关于经济体制的改革与国有企业更为直接。更为具体的有三个方面。第一，市场在资源配置起决定性作用，即《决定》将过去的市场的“基础性”作用提升为现在的“决定性”作用。这一条要求国企改革要坚持市场化的改革方向。第二，坚持完善基本经济制度，主要是两个毫不动摇，即巩固和发展公有制经济，坚持公有制的主体地位不动摇；第二个毫不动摇就是非公有制经济的活力和创造力不能动摇。第三，《决定》提出了深化国有企业改革的针对性措施，就是要准确界定不同国有企业功能，实施分类改革监管；健全公司法人治理结构，健全董事会运作机制，形成股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、运转协调、有效制衡的机制；建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用；深化企业内部改革，建立管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的机制。所以十八届三中全会《决定》中关于国企改革的内容，为国有企业改革的方向、指导思想、原则、重点、任务等提出了明确的要求。我们下一步要深化国企改革，就要认真学习、深刻领会三中全会的精神，严格按三中全会的要求推进国企改革。

　　一、深化国企改革的必要性

　　改革开放30年以来，我们的国有企业，尤其国企改革发展取得了非常大的成就，国有企业得到了进一步的增强。目前中国已经成为世界经济大国，要实现中国经济在世界上的强国地位，需要一批国际竞争力的大企业。同时，党的十八大提出要培育一批世界水平的跨国公司。世界级的跨国公司将主要从我国现有的大企业中产生，因此，国有和国有控股企业责无旁贷。

　　中国企业联合会从2002年开始一直在做这方面的研究。要想成功打造一批世界级的跨国公司，如果我们的国有或者控股企业不进一步改革，就很难承担起成为世界级跨国公司的重任。以国务院国资委监管的中央企业来看，与世界级跨国公司还有很大的差距。一是国际化程度偏低，全球范围内整合资源的能力不强。中央企业虽然经营规模庞大甚至位居世界前列，但绝大部分经营业务集中在国内，这突出表现为中央企业的跨国化指数普遍较低。二是技术创新能力薄弱，缺乏国际标准化话语权和在国际市场上的定价权。三是处于国际分工和全球产业链低端，企业影响力和全球行业地位尚待提升。四是国际知名品牌严重缺乏。中央企业规模已经不小，但大品牌寥寥可数，真正的世界级品牌还没有，在国际知名品牌研究机构（Interbrand）每年颁发的全球品牌100强的榜单中，至今没有1家来自中国的品牌。

　　导致中央企业存在上述差距的原因很多，一方面与中央企业长期积累的结构性矛盾和体制机制障碍还没有得到根本解决，特别是股份制改革相对滞后、法人治理结构不完善、经营机制不活等问题还比较突出有很大关系。另一方面是监管体制和模式的弊端日益凸显。国务院国资委自2003年成立以来，在推进国有企业发展方面发挥了很大的作用，但是对中央企业的监管正在复制原行业主管部门管理企业的模式。目前的监管体制使中央企业不是以客户为中心，而是以国务院国资委为中心，这必然导致中央企业不能很好地为客户创造价值，在市场上缺乏竞争力。现在，十八届三中全会提出要全面深化国企改革，是非常有必要的。

　　二、深化国企改革的几个重点

　　1.完善公司法人治理结构

　　当前尽管相当一部分国有企业进行了公司制改革，总体上已经同市场经济相融合，但大型国企中实现股权多元化的企业还寥寥无几，相当一部分企业的现代企业制度建设还未完成，企业法人治理结构不完善、有效性差，监督制约机制薄弱等问题十分突出。虽然有些国企已进行了股份制改革，甚至实现上市，但所有权虚置和主体缺位，以及剩余索取权和控制权相分离的问题仍没有从根本上得到解决。因此，必须要立足于国情，从实际出发，从全球化的视野去谋划和加快国企产权主体的多元化改革，实行国企与其他所有制企业的联合、兼并和重组，促进国有资产产权的跨区域合理有序的流动。在增量资产和存量资产两个方面，加大产权制度改革的力度，建立健全多层次、多形式的产权交易市场，把股权结构多元化与企业整体上市结合起来进行整体推进，提高国有资产资本化、证券化。特别是要鼓励、引导民营企业参与大型国企改制重组，让更多的民间资本进入国企，允许民间资本在改制中控股国有企业，通过参股、控股、资产收购等多种形式，降低国有控股企业中的国有资本比例。让那些真正能有利于产业和企业持续发展的战略合作伙伴进入国企，建立起各方利益主体在权、责、利三方面的协调与统一，以保持公司治理结构上的平衡和股权的多样性，以及动力和约束之间的平衡，做到内有动力、外有约束，达到实现以股权结构多元化为基础的公司治理机制的商业化。

　　2.建立职业经理人制度

　　当前，中央、省（直辖市、地市）委直接负责同级政府国资委所出资企业的主要领导人（董事长、党委书记和总经理）的任免，企业副职也多由国资委党委（及组织部门）和省（直辖市、地市）委组织部负责选拔，导致该管的没能管上，不该管的却给管了。一些国企高管享有行政级别认定，职位异化为一种“荣誉”、“福利”或“补偿”。高管任命缺乏竞争机制，也没有完善的职业经理人市场，带来很多经济与社会问题。实际上，国企高管的任命仍存在明显的行政化倾向，人事管理离市场化相去甚远。十八届三中全会在这方面的结论是国有企业要合理增加市场化选聘的比例，建立职业经理人制度。根据《OECD国有企业公司治理指引》规定，国家对企业行使通过“人”来表达的所有权，“董事会提名委员会”是连接国家所有权和董事会的唯一“接口”。具体到我国国有企业，这就意味着党和政府（即使都代表国家所有权）只应锁定在确定提名人选的过程中或者在人选提出前发挥作用。其后，不应再有人选确定、会议讨论和任前备案等环节，只待董事会的自由行权。即董事会提名委员会应通过市场化机制获得候选人选，在与企业党委协商后交由企业党委实施考察；人选考察合格后，由企业党委报经上一级党组织同意，交提名委员会正式提出。最后任免与否，董事会享有决策权，不受任何影响。这样一来，党参与决策原则、党管干部原则、董事会决策原则、市场化选聘机制均得到了合理、有效的落实。

　　3.推进国有经济的战略性调整

　　国有经济的行业布局，在不同国家、同一国家的不同经济发展阶段，不仅有着明显的差别，同时也随着科学技术的发展和社会生产力的提高，适应国家经济发展的需要，持续性地进行动态调整。总体上看，国有资本不断地从传统的、竞争性的、适合于非国有经济力量发展的产业中退出，主要承担实现社会公共目标、弥补市场缺陷、控制自然垄断行业和特殊行业等一般性功能，是发达国家国有经济调整的共同特点。在我国，国有经济除了这些一般性功能之外，还发挥着引导社会资源配置、振兴支柱产业、促进高新技术和新兴产业发展、实现宏观经济调控目标的重要作用。

　　我国尽管在十五届四中全会对国有经济的布局就提出了明确要求，国有经济布局的战略性调整要有进有退，只在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域国企要有控制权。但由于国有资本结构调整缺乏硬约束，致使国企没有“退”，反而在“进”，国有企业向一般性竞争领域集中。2012年分布在一般性竞争领域的国有企业净资产为19.9万亿元，利润总额1.3万亿元，分别占全国国有企业的62%和54%，与2002年相比，所占比重分别提高了13个百分点和20个百分点。这次十八届三中全会明确提出了更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。要实现十八届三中全会提出的目标，我认为需要有一些强制性的措施。如各级政府根据区域经济发展特点，以负面清单的方式，明确国有资本禁止进入的产业领域，加快推动国有资本布局优化。一是控制增量。凡是进入负面清单的产业领域，一律不得新设国有企业，现有国有企业也一律不得新增投入国有资本。二是调整存量。在一定的过渡期内对现有国有资本布局结构进行调整和优化。

　　4.完善国有资产监管体制

　　2003年以来，我国推进国有资产管理体制改革，中央政府和省地两级政府成立了国资委，基本结束了国有资产“九龙治水”的局面，国有资产管理体制取得重要进展。这次十八届三中全会进一步提出，要“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司、支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，是国有资产监管体制改革的一个新思路，意味着今后对国有资产的监管，将逐步由管具体的资产、具体的企业为主，转变为管国有资本总量、分布（结构）、效益为主。不难发现，这将是国有资产监管思路和模式的一个重大改革，将会对今后国有经济的发展产生重大影响。

　　目前国务院国资委只监管113家国有大型企业，省一级一般管十几家到二十几家国有大型企业。而中央层面的其他行业如金融业以及其他部委下属的5000多家营利性的国家出资企业均未在其监管范围内，其中，天然资源（重点是矿产资源）是国家最大的国有资产，流失十分严重，加之掠夺性开发，损失不可计量。即使是某些经营性国有资产（非金融性资产），比如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的国有资产，事实上也不归国资委监管。将金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，甚至在产业类国有资本内部也条块分割，这种建立在分散产权主体基础上的多部门出资人监管，不利于中央和地方政府对本级政府国有资本总量、结构、变动的掌握，无法在国家范围内对国有资本进行统一战略规划布局、实施有进有退的结构调整。2008年10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，这部法律仅适用于经营性国有资产即企业国有资产。因此，落实十八届三中全会精神，需要进一步扩大国务院国资委的监管范围，直至覆盖全部国有资产。需要将国资委履行出资人职责与行使监管者职能进行界定、划分。在条件成熟时，国资委成为产业、金融等经营性国有资产的统一监管者，履行对各大行业，包括金融性、产业性和垄断性行业，以及文化体育等方面国有资本的统筹监管。国务院只能有一个国有资产监督管理委员会，在它下面，再设立中石油、中石化、中投、汇金、烟草、铁道、电网等若干个代表国家管理国有资本的国有行业性的大的控股公司。国资委定位为经营且营利性国有资产的统一监管者，跳出小国资委的局限，进入大国资委的范畴，履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理等重要职能。国资委并不直接参与对国有资本的管理，而是以监管者的角度，通过国有资本经营预算和其他管理方式，对国有资本的布局、规划和发展作出全局性部署，具体的出资人职能由国有资本经营公司、国有资本投资公司来实现。国资委未来在国资体系中定位为以终极出资人身份成为经营且营利性国有资产的统一监管者，主要负责监管国家出资企业，国有资本经营公司或国有资本投资公司定位为直接出资人，成为社会主义市场经济中国有经济的多元微观载体。国有资本经营公司既可来自新设，也可从集团公司改造而来。其核心特点有两点：第一，国有资本经营公司是国有独资公司；第二，国有资本经营公司是纯粹的出资主体，不参与任何具体业务的运营，最主要的职能就是以出资人身份参与国有资本的管理。国有资本经营公司的主管领导由国资委任命，国有资本经营公司向其控股的国有企业派驻董事。

　　十八届三中全会对国有企业改革的部署非常好，关键这些改革举措是否能真正落地。现在，在市场化的改革大旗下，各具特色的地方国资改革大戏正陆续登台。新一轮国资改革正在各地陆续上演。上海、深圳、山东、无锡等地在学习了十八届三中全会关于国资改革的论述后，正在加紧制定改革方案。其中，上海已于2013年12月17日正式出台了《关于进一步深化上海国资促进企业发展的意见》。其他各地也将随后出台关于国资改革的具体措施。我认为，要实现十八届三中全会提出的国有企业改革目标，靠国资委自己为主制定措施是很难实现的，因为在很大程度上国资委自身就是被改革的对象。地方进行积极探索是好事，但从上海出台的改革方案来看，一些关键性的问题并没有多大的突破，如企业领导人通过市场化方式产生的问题，因此，希望中央在成立全面改革领导小组的基础上，尽快成立国有企业改革小组，制定出国有企业改革行动计划。

　　（本文系作者在“中国马克思主义论坛2013”上的发言稿，有删改）

编辑：尹盼秋