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推进依法治国建设法治中国

——学习贯彻党的十八届四中全会精神专家笔谈

//m.auribault.com 2014-11-04 来源：新华日报

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　　编者按

　　党的十八届四中全会，是在我国全面建成小康社会、全面深化改革的关键时刻召开的一次具有里程碑意义的会议。全会专题研究全面推进依法治国的重大问题，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央，高度重视运用法治思维和法治方式治国理政的深远谋划和战略部署。改革开放以来历次党的全会中，以“依法治国”作为主题还是党史上的第一次。这次全会释放出哪些重大信号？“依法治国”又为我们提供哪些全新课题？本期《思想》邀请省内多位法学专家就此展开笔谈，以期在全省掀起学习贯彻全会精神的热潮。

　　中国特色社会主义法治道路的基本特征

　　党的十八届四中全会决定提出了法治中国建设的一系列新思想、新观点和新论断，其中，鲜明提出要“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。这是一个内涵丰富、底蕴深广、意义深刻的重大论断。

　　中国特色社会主义法治道路，是中国共产党人坚持把马克思主义法治思想的基本原理与中国具体法制实践相结合的道路，具有鲜明的时代特征。这主要表现在：

　　第一，中国共产党的领导是中国特色社会主义法治道路的根本政治保证。在当代中国法治发展的进程中，作为执政党的中国共产党始终总揽法治发展的全局并且主导着这场法律革命的发展方向。中国特色社会主义法治发展所走过的不平凡的历程，鲜明地反映了作为执政党的中国共产党对当代中国法治发展的坚持不懈地高度关注和执着努力。

　　第二，中国特色社会主义法治道路自信集中表现为中国特色社会主义法律制度自信。中国特色社会主义法律制度是中国特色社会主义制度体系的有机组成部分，是社会主义法治文明的重要制度载体，也是中国特色社会主义法治道路的基本依托。它深深植根于中国社会的土壤之中，体现了中国法律文化传承与中国法治现实要求的有机统一，具有蓬勃的生机与活力。

　　第三，中国特色社会主义法治发展遵循着一条务实主义的法制改革路径。在当代中国，中国特色社会主义法治发展进程与法制改革进程是内在结合在一起的。而推进法制改革、建设法治中国，是一个长期的、艰巨的、复杂的历史过程，决不可能企望在一个早上醒来法治理想蓝图就会展现在我们面前。这就要求我们抛却法治浪漫主义的理想图式，以客观、冷静、严谨的理性态度，正视法制改革过程中的复杂矛盾运动，循序渐进地引导法制改革的逐步深入。

　　第四，中国特色社会主义法治道路内在地要求必须推动国家法治与区域法治的协调发展。在中国法治建设的伟大事业中，国家法治发展与区域法治发展这二者是一个内在关联、相辅相成、不可分割的法治共同体系统，反映了当代中国法治运行的基本状况。它们之间的协调发展状况，往往成为衡量当代中国法治发展水准的基本评价尺度，对于全面推进依法治国、加快建设法治中国的历史进程，具有重要的影响。

　　第五，中国特色社会主义法治道路深刻体现了中国法治国情条件的基本特点。在当代中国，坚持中国特色社会主义法治道路有着深厚的国情基础，体现在法治国情的政治要素、经济要素、社会要素、文化要素和历史要素之中。建设法治中国，固然要吸收、借鉴人类法治文明的有益经验和成果，但更重要的是要从中国的实际情况出发。因此，我们必须从社会主义初级阶段的基本国情条件出发，努力构建具有鲜明中国特色的法制现代化模式，坚定地走出一条符合中国国情条件的自主型的中国特色社会主义法治道路。（省人大常委会副主任、教授公丕祥）

　　坚持立法先行推进重大改革

　　中共十八届四中全会确立了建设中国特色社会主义法治体系的总目标，其首要任务就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。用法治思维统合改革与法治的关系，用法治方式凝聚改革共识。

　　一、良法是善治之前提

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。这是一个全新的论断，良法的概念也是首次在党的重要文件中被提及。要求业已订立的法律获得普遍服从，首先要确保大家所服从的法律本身是良好的法律。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，必须坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法的引领和推动作用。要恪守以民为本、立法为民理念，通过充分全面的科学立法、民主立法、公正立法、超前立法，不断提高立法质量和立法水平，千方百计制定出更多的“良法”。

　　二、依宪治国，加强宪法实施

　　宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法的良好实施，是国家现代化的重要内容和标志。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。四中全会特别强调，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把实施宪法要求提高到一个新水平。要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。

　　三、实现立法和改革决策相衔接

　　四中全会公报中明确提出了法治和改革的关系，强调法治要引领改革、推动改革，立法要主动适应改革和经济社会发展的需要。要破除“不破不立，改革就会突破法律框框”这一错误认识，以突破法律法规的方式推进改革，就使改革丧失了合法性。所以，强调立法和改革决策相衔接，保证改革在法治的轨道上推进有非常重要的意义。习近平总书记指出，科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，在研究改革方案和改革措施时，就要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。

　　四、立法应主动适应改革和经济社会发展需要

　　建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。通过健全人大主导立法的体制机制，建立健全立法专家顾问制度，以提升立法的科学性；通过健全立法机关和社会公众沟通机制，探索建立重大利益调整论证咨询机制，健全公众意见采纳情况反馈机制，以提升立法的民主性；通过充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，以保护公民基本权利为基本导向，坚持立改废释并举，使立法更好地适应改革和经济社会发展需要。（扬州大学党委书记、教授夏锦文）

　　深入推进依法行政加快建设法治政府

　　学习贯彻全会精神，必须高度重视依法行政工作，着力从以下六个方面大力推进法治政府建设。

　　第一，确立法治政府理念，推进政府治理理念根本转变。要牢固树立依法行政的理念，推动政府治理理念从主要依靠政策治理向依法治理转变，严格依法行使权力；从“无限政府”向“有限政府”转变，坚持法无授权不可为；从权力本位向权利本位转变，依法保障公民权利。

　　第二，坚持职权法定，依法规范行政权力。要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，推行权力清单制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；完善决策和执法程序制度，明确行政机关行使权力的方式、程序、责任；强化对行政权力的制约和监督，形成科学有效的权力运行制约和监督体系。

　　第三，健全依法决策机制，着力推进重大决策法治化。要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；建立健全行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，依法追究重大违法决策、决策失误的法律责任。

　　第四，深化重点领域执法体制改革，健全行政执法体制机制。要进一步深化“大部制”改革，大力推进重点领域综合执法体制改革；深化“省管县”体制改革，完善市县两级政府行政执法管理；进一步深化经济发达镇综合执法体制改革，明确界定区县（园区）部门与镇街执法职能；严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度、罚缴分离和收支两条线管理制度；完善案件移送标准和程序，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

　　第五，加大重点领域执法力度，依法惩处各类违法行为。要严格规范公正文明执法，切实维护宪法法律尊严，着力提高法律权威；加大维护公平竞争的市场环境，保护公民合法人身权利和财产权利，保障食品药品安全、安全生产质量、环境安全、社会安全稳定等重点领域的执法力度；严格依法监督和规范执法行为，建立健全行政裁量权基准制度；全面落实行政执法责任制，强化行政执法人员严格依法行政的责任，健全行政执法错案责任追究机制。

　　第六，全面推进政务公开，着力建设阳光政府。要坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，制定政务公开清单；推进从决策、执行、管理、服务、结果等各个环节信息尽量公开；健全政务公开责任制度。（江苏省社会科学院副院长、教授刘旺洪）

　　保证公正司法提高司法公信力

　　习近平总书记曾在不同场合引用过培根的一段名言，即：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”他借此想说明，如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。基于此，十八届四中全会《决定》指出：公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。

　　公正司法的前提是确保依法独立公正行使审判权和检察权。当前影响公正司法的因素主要表现为司法行政化色彩比较浓厚、司法地方保护主义比较普遍。因此，要保证公正司法，就必须去行政化和去地方化。在去司法的行政化方面，《决定》明确要求各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。为了贯彻此要求，《决定》特别规定了建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。在现实中，有些法官和检察官不敢抵制来自各方特别是某些领导的干预，乃是因为其有后顾之忧。为了解决这一问题，《决定》明确规定，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。在去司法的地方化方面，《决定》也作出了多项改革。如，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件，等等。

　　要保证公正司法必须司法公开。司法公开体现在多个方面，此次《决定》明确要求，推进审判公开、检务公开，并建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。以公开促公正、以公正树公信。

　　要保证公正司法必须保持司法中立。当前一些司法人员作风不正，办关系案、人情案。《决定》明确规定，规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为；严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为。

　　要保证公正司法必须有高素质的司法队伍。作为法治工作者，法官、检察官必须思想政治素质好、业务工作能力强、职业道德水准高，必须忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。

　　要保证公正司法必须加强对司法活动的监督。对司法活动的监督可以有党的监督、人大的监督、政协的监督、各社会团体的监督、人民群众的监督、舆论的监督等等。根据宪法的规定，检察机关是法律监督机关，四中全会明确要求检察机关要加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，真正做到让审理者裁判、由裁判者负责。同时还特别强调，对司法领域的腐败要零容忍，坚决清除害群之马。（南京大学法学院教授杨春福）

　　增强全民法治观念推进法治社会建设

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在第五部分以“增强全民法治观念，推进法治社会建设”为题，对以弘扬法治理念主旨，推进法治社会建设提出了具体的要求。以下结合《决定》内容，就增强法治观念与法治社会建设谈些看法。

　　第一，在全社会树立法治理念是推行法治社会建设的群众基础。法治的事业是人民的事业，民众的法律意识体现着一个国家法治状况的整体水平。对于增强法治理念的路径，《决定》一方面重申普及法律知识、教育全民守法的重要性；另一方面提出要将法治教育纳入国民教育体系，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等为主体的“以案释法制度”。一句话，通过多种途径，来提高人民群众正确理解法律条文、明确法律目的所在的知法、用法、守法能力。

　　第二，多层次多领域依法治理是提高法治治理水平的必然要求。为此，要建立健全社会自治体系，使人民团体、社会组织、行业协会等在提高自我约束、自我管理的能力的同时，积极参与法治事业的进程。市民公约等是与人民日常生活关系更为密切的“活法”，要充分发挥它们在国家治理体系中的规范作用。同时，人民团体和社会组织可以在与民众切身利益的事务上以及帮助特殊人群、预防违法犯罪方面有更多的作为。之所以要强调多层次多领域的依法治理，原因即在于国家在面对日益复杂的社会问题时捉襟见肘，社会治理必须围绕多方主体的伙伴合作关系来建构新型的治理模式。

　　第三，建设完备的法律服务体系是让人民群众感知“法律在我身边”的基本保障。必须建立覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，通过便捷、有效的法律服务体系，使需要咨询的当事人可以及时得到法律人士的帮助、指导。同时，在具体案件中，如果仅因经济条件而无法聘请律师，就有可能在诉讼中处于不利地位，因此，完善法律援助制度，健全司法救助体系，保证人民群众在权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助就极为必要。从法治推进的效果上来说，只有使人民群众感知“法律在我身边”，方能提高民众用法、懂法的积极性，从而提升法治的效益。

　　第四，健全依法维权和化解纠纷机制是回归法治理性的重要举措。任何一个社会都存在纠纷，在法治的社会里人们也都积极主张权利，但是，任何法律诉求都必须求助于理性的表达。就具体机制而言，社会矛盾预警机制等必须建立健全，以畅通群众利益协调、权益保障法律渠道；调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等解纷渠道必须有机衔接、相互协调；要深入推进社会治安综合治理，有效防范化解管控影响社会安定的问题。特别是对暴力恐怖等恶性犯罪以及食品药品等安全问题，必须重拳出击，重点治理。（苏州大学王健法学院教授胡玉鸿）

　　加强法治队伍建设构筑有力法治保障体系

　　在依法治国被确立为治国基本方略之后，人才和队伍建设就是决定的因素。长期以来，我们党和国家高度重视加强法治工作队伍建设，取得了很大成就。但与此同时，法治工作队伍中依然存在着较为严重的执法不严、裁判不公，甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等问题和现象，同全面推进依法治国的总目标和重大任务相比，同人民群众期待相比，法治工作者的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准都还有待进一步提高。全面推进依法治国，实现建设社会主义法治体系这个总目标，特别是要真正形成强有力的法治保障体系，必须全力造就一支忠诚可靠、素质优良、业务精专的法治工作队伍。党的十八届四中全会决定将加强法治工作队伍建设提升到全面推进依法治国重大任务的高度，作出了前所未有的战略布局。

　　《决定》提出，加强法治工作队伍建设，必须把思想政治建设摆在首位，大力提高这支队伍的思想政治素质、法律职业素养和专业水平，畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间交流渠道，着力推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。同时，要加强法律服务队伍建设，努力构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。为此，《决定》提出了一系列重大举措。一是完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。二是探索建立法律职业从业者之间良性互动和开放的人才吸纳机制，从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官。三是加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系。四是建立法官、检察官逐级遴选制度。五是理顺律师管理体制机制，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。

　　加强法治工作队伍建设，人才培养是基础。与建设“法治体系”的总目标和建设“法治工作队伍”的重大任务相对应，《决定》首次将人才培养目标定位为培养熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的“法治人才”，具体涉及立法、执法、司法、法律服务、法学教育等多种行业和领域。基于这种多元化的人才需要和多样化法律职业要求，必须改革传统法学教育模式，创新人才培养机制，从“封闭”走向“开放”，从“单一”走向“多元”，加强法学与其他学科的合作，与社会的沟通。按照《决定》的要求，必须健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划，重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的高水平法学家和专家团队，建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。（东南大学法学院教授周佑勇）

　　加强权力自我约束构筑法治建设基础

　　在国家的法治建设中，政府通常被看作是规范和约束的对象。就静态的构成来看，政府在法治国家中的此种地位是毋庸置疑的；但从动态的建构过程来看，就会发现另外一个问题：建设社会主义法治国家在现实中是依靠何种社会力量和社会组织来推动的呢？

　　1978年改革开放以来，中国社会经济发生了翻天覆地的变化，毫无疑问，领导这一变革的组织是中国共产党，参与、推动这一变革的，包括广泛的社会群体和多种社会组织；但同样毫无疑问的是，在推动这一变革的诸多社会组织中，政府起着主导性、决定性的推动作用。如果这是一个客观事实，那么，我们是否也应当说在法治中国的建设中，政府同样将起主导性、决定性的推动作用呢？答案显然是肯定的。

　　政府在法治中国建设中的此种作用，首先是因为中国的法治建设是一个渐进的变革过程，而不是一个突变的革命，这种变革模式存在的条件，便是秩序的控制者和维系者与变革的推动者同为一个主体，如果二者分离，模式便会崩溃；其次是因为法治中国建设是在中国传统文化的背景下展开的，而在中国历史上，从商鞅变法开始，每一场制度变革都是在政府的率先垂范下才得以顺利完成的；再次又是因为中国现阶段的社会结构仍然具有对行政体系依赖度相当高的特征，这就决定了由政府作为主要推动者可以最大限度地调动社会资源，达到最大效益。

　　因此，政府在法治中国建设中的地位和作用是双重的：一方面，其行政权力是法治建设所要规范和约束的主要对象；另一方面，它又担负着推动法治建设的重要使命。《决定》从上述两个方面对政府提出了明确要求：坚持人民主体地位的原则，树立保障人民权利的基本理念；在依宪行政的理念下，有效约束行政权力的范围和执法方式；建立政务公开制度，让行政权力在阳光下运作；同时，政府必须依法全面履行职能，提高行政权行使效率，并且在推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制等领域中起主导作用。

　　政府行政理念的更新和行政权力的自我约束，以及严格依宪、依法行政，是其在法治中国建设中发挥推动作用的前提和基础。从这一意义上说，法治政府建设是决定法治中国建设成败的根本因素，是各级政府的领导者们不可推卸的历史使命。（南京师范大学法学院教授李力）

编辑：周文