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如何激发特大镇发展活力

——对浙江省温州市龙港镇的调研与思考

国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组　范毅 //m.auribault.com 2014-07-15 来源：光明日报

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温州市苍南县龙港镇以600多名行政事业人员来应对近50万人的管理，治安、交通等与居民切身生活有关的公共管理人员严重不足，为解决这个问题，龙港镇政府通过聘用协管人员补充管理人员的不足，实现了小政府提供大服务。图为龙港交警在执法。资料照片

　　浙江省嘉善县的西塘镇是江南六大古镇之一，同时也是一个发展中的特大镇。图为西塘古镇的江南水乡景象。CFP

　　2010年，东莞启动简政强镇事权改革，赋予了该市樟木头镇、虎门镇等11个中心镇和3个市属园区部分县级政府事权，放权后镇一级的行政效率大幅提高。图为樟木头镇街景。 CFP

　　我国人口在10万以上的特大镇已超过200个，不少特大镇的人口规模和经济实力均超过了其所在的县级市，甚至地级市，却仍然只有镇级的管理机构和职权设置，“身子大、衣服小”已成为困扰特大镇发展的主要问题。撤镇设市是解决特大镇发展中面临问题的根本之道，但设市后极可能带来的机构增多和人员膨胀问题，也成为各方关注的焦点。温州市苍南县龙港镇的经验表明，只要从制度上赋予特大镇县级管理权限，“小马也可以拉起大车”，镇级机构设置和人员配备完全可以把地方管理好、服务好，激发特大镇发展活力。

　　改革开放以来，东部沿海地区的一些小城镇发展迅速，在人口规模、经济实力、财政收入、基础设施等方面已经具备了城市的基本条件，但是在我国现行城市管理体制下，仍然以乡镇模式进行管理，这部分小城镇称之为特大镇。在现行行政管理体制下，特大镇的发展受到了诸多限制。撤镇设市是解决特大镇发展中面临的问题的根本之道，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”，把设市作为推进城镇化工作的一项重要措施，长期冻结的设市问题再次进入政策层面。但设市后极可能带来机构增多和人员膨胀等问题，曾经的“小政府，大社会”改革最终体制复归的教训，也是当前重新启动设市工作必须要面对的一道坎。

　　浙江省苍南县龙港镇的发展经验表明，只要给予相应的管理权限和自主权，镇级管理机构设置和人员编制并不会成为发展中的主要障碍，镇级机构和人员也可以很好地服务发展大局、服务当地居民生活。龙港镇“小马拉大车”的方式，实现了“小政府，大服务”，并没有影响到经济的增长，并在实际上破解了设市面临的机构和人员编制增加的难题，为未来的县一级机构改革和精兵简政提供了很好的经验借鉴。就相关问题，国家发改委城市和小城镇改革发展中心近期对龙港镇进行了专题调研。

　　特大镇已成为事实上的“城市”

　　龙港镇位于浙江省温州市苍南县，于1984年建镇，因上世纪80年代农民自费造城改革实践而闻名，被誉为“中国第一座农民城”，吸引了党中央、国务院多位领导同志的关注。建镇之初的龙港镇仅辖5个村，面积5.2平方公里，约6800人。如今，龙港镇已发展为镇域面积172.05平方公里（其中建成区面积19平方公里）、镇区人口25万人的特大镇。

　　经过多年的发展积累，特大镇基本具备了一个城市所应有的基本要素和功能：

　　1.特大镇镇区人口已达城市规模。据国家统计局数据，我国镇区人口规模在5万以上的小城镇有801个，镇区人口规模超过20万人的有25个，10-20万人的镇有176个。2013年龙港镇镇区人口25.2万，相比2010年增长了4万，年均增长接近6%，镇区人口增长较快。镇区人口集聚率56.8%，相比2010年提高了3.2个百分点。根据第六次全国人口普查数据，我国城镇人口少于25万人口的县级市有180个，占县级市总量的48.6%，龙港镇区人口总量已经超过了全国约一半县级市的城镇人口总量。

　　2.特大镇成为吸纳农民工就业的重要载体。从吸纳外来人口看，2012年全国镇区人口超过1万的小城镇共吸纳外来人口4970.7万人，占我国外出农民工总量的四分之一强，而镇区人口规模在5万以上的小城镇共吸纳外来人口2431.5万人，占小城镇吸纳外来人口总量的35.8%，特大镇对农民工的吸纳能力非常强。2013年龙港镇外来人口总量10万人，比2010年增长了1.5万人，外来人口已经成为龙港人口的重要组成部分。

　　3.特大镇的经济集聚能力强。从就业来看，2012年我国财政收入千强镇平均吸纳4.7万非农产业就业人员，其中第二产业从业人员2.9万，县级市二产单位就业人员平均为3.4万，在吸纳二产从业人员能力方面，千强镇与县级市相差不远。龙港镇现有个体工商户23372家，企业7706家，龙港镇的个体工商户和企业总量比温州市洞头、泰顺、文成3个县的总和还多3455家。店铺租金也能反映出龙港经济活力，在龙港镇步行街，一间60多平方米的商铺最高年租金可以达到100万。

　　4.特大镇财政收入能力强。2012年我国财政收入超过20亿元的镇有76个，超过10亿元的镇有214个。2013年龙港镇财政总收入为18.8亿元，在全国财政总收入低于这个水平的县级市有140个。按常住人口计算人均财政收入为4069元，人均财政收入低于这个水平的县级市有182个。与全国县级市相比，龙港镇的财政收入能力处于中等水平，这从另一方面反映出龙港镇财政收入已经达到城市的基本水平。

　　5.特大镇已经具备城市基本框架和功能。2012年全国财政收入千强镇的平均镇区面积已经达到12.3平方公里，镇区已基本具备城市基础设施条件。2013年龙港镇建成区面积为19平方公里，镇区人口密度达1.3万人/平方公里，已经达到北京、上海等特大城市中心区的人口密度。龙港的城市基本功能较为完备，该镇污水集中处理率、垃圾集中无害化处理率分别为85%和100%，有城市公交线路14条。龙港的城市社会事业发达，该镇有中小学54所，高中阶段毛入学率98.5%，全镇共有各类医院5所，还建有广播电视台，自办节目的日播出时间超过10小时。

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编辑：尹盼秋