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重大工程项目社会稳定风险的新态势与治理策略

朱正威黄杰 //m.auribault.com 2014-05-21 来源：光明日报

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　　随着市场化、工业化和城镇化的不断发展，我国的环境与生态污染问题日趋凸显，由此对经济的良性发展与社会的和谐稳定构成了严峻挑战。从2007年“厦门PX事件”起，我国各地发生多起环境群体性事件，近期又接连发生“茂名PX事件”和杭州“余杭中泰事件”。如何理性看待和科学评估由重大工程项目引发的社会稳定风险，并进而做到积极应对、标本兼治是各级政府必须直面的重要课题。

　　重大工程项目社会稳定风险出现的新态势

　　通过对近年典型环境群体性事件的分析和比较，笔者认为当前重大工程项目社会稳定风险呈现出六大新态势：

　　重大工程项目社会稳定风险集中体现为环境群体性事件，这类事件大体上存在着“立项—抗议—博弈—终止”四个前后相续的阶段。近年来，我国发生的环境群体性事件日益明显地呈现出某种规律性——“立项—抗议—博弈—终止”的过程模式：即重大工程项目开始立项或准备上马，由于项目消息扩散或项目开工而导致大众动员与社会抗议，地方政府回应、采用“软硬兼施”手段应对抗议与冲突，地方政府迫于强烈的民意和维稳的压力最终终止或取消工程项目。上述模式表明当前我国在上马重大工程项目时有陷入“一闹就停”困局的趋向。

　　一些地方政府在推进重大工程项目时忽视了利益相关者的风险感知及其差异性，而这日益成为许多群体性事件爆发的重要心理根源。现代风险的一个显著特征就是“主观建构性”。该特征表明，公众的风险感知可以同专家的知识和判断相提并论。更值得关注的是，风险感知会对个体或群体的行为产生直接影响，进而成为影响社会稳定的核心因素。近年来，从厦门到余杭的事件都印证了环境群体性事件的发生机理：风险感知差异→应对策略和行为→社会冲突爆发。可见，高度重视并评估利益相关者的风险感知差异并进行积极干预，对于实现风险的源头治理意义重大。

　　重大工程项目中风险与利益分配的失衡或不匹配，通常会使得部分民众产生相对剥夺感和怨恨延伸、甚至是现实的集体行动。通过剖析典型群体性事件发现，各地民众反对PX等工程项目的原因是多样的，但这些原因大都可以归结到风险与利益分配的失衡上，这种失衡主要体现在：地方经济发展与民众生活环境与健康之间；国家发展战略与区域居民的利益之间。因此，当上述失衡达到一定程度时，民众就会产生相对剥夺感和心理怨恨，在一些因素（如信息披露或谣言）的影响下，部分民众怨恨延伸，从而引发社会冲突。

　　虽然各级政府在上马重大工程项目时日益重视群众工作，但很多风险冲突的发生或升级恰恰是由于群众工作的严重失误。群众路线是党的生命线，做好群众工作对于巩固党的执政地位与政府合法性具有根本性意义。然而，当前许多地方在推进重大工程项目时依然过于依赖单向度的群众工作方式，没有为公众参与提供一套顺畅、便捷的制度化渠道，其后果就是各种非制度化参与方式的兴起和扩散。更严重的问题是，在众声喧哗的互联网时代，一些地方政府不懂得如何做好群众工作，粗暴维稳的心态和简单笨拙的处理方式往往成为群体性事件的直接诱因。

　　地方政府和民众之间缺乏基本信任，双方有时都会使用极端方式作为自己维稳和维权的工具，这往往导致冲突持续升级和“双输”结果。研究表明，当前我国形成了一种差序的政府信任结构，地方政府与民众之间的信任危机需要决策者高度警惕。如果长期延续甚至持续恶化，这种危机就很可能转化为现实的社会冲突。民众对涉及环境的工程项目采取“一概反对”和本能抵制态度，固然存在污名效应和恐慌心理的原因，但也事实上存在着地方政府决策封闭和信息不透明。随之而来的就是民众以体制外方式维权，而地方政府则以防堵的方式维稳，后果必然是两败俱伤，“余杭中泰事件”再次印证了“厦门PX事件”以来呈现出的惊人相似的演化逻辑。

　　谣言，特别是网络谣言的作用日益凸显，已成为重大工程项目社会稳定风险的重要来源。由于政府信息不透明和民众参与渠道不畅等原因，谣言，特别是网络谣言越来越成为一种重要压力机制。在各类群体性事件中，“谣言的制造与传播——冲突的爆发或升级——政府辟谣与真相凸显”的模式反复出现。如在“茂名PX事件”中，谣言成为社会冲突的重要媒介，推动事件的进一步发酵。

　　重大工程项目社会稳定风险的治理策略

　　将“稳评”嵌入政府决策过程，实现事前主动的风险预防和矛盾化解。十八届三中全会明确强调要“创新有效预防和化解社会矛盾体制”。笔者认为，重大事项社会稳定风险评估机制（简称“稳评”）就是一项从源头上化解社会稳定风险和推动传统维稳模式转型的重要制度安排，强调维稳的关口前移和风险的源头治理。“稳评”的要义在于它不仅是一个“设限”的评估机制，而且可以成为把握风险源头，化解社会矛盾，达成社会共识，从而推动建设事业的“积极机制”。因此，当务之急就是将一个由科学与民主进行双轮驱动的“稳评”机制嵌入到各级政府的决策过程中去，以更积极主动的姿态去化解矛盾进而创造社会稳定。

　　高度重视风险感知，推动应急管理转向综合风险治理。由重大工程项目引发的风险争议甚至群体性事件，其重要心理根源在于不同利益相关者风险感知的差异性及应对行为。因此，当前在健全“稳评”机制时应当高度重视风险感知，并使之成为社会稳定风险评估及政府决策的重要依据。这就要求将问卷调查、专家论证、实地走访、座谈会、听证会和公示等获取利益相关者真实风险感知的多种方式程序化与规范化，从而切实提高“稳评”的科学性和有效性，从而实现由灭火式维稳的“应急管理”向将风险的源头治理、动态治理和全过程治理结合的“综合风险治理”转变。

　　强化政府利益——风险平衡思维，有效协调不同利益相关者的关系。习近平总书记在中央政法工作会议上明确指出：维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，要求完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度。我们应该把社会稳定风险评估机制看作党和政府主导的维护群众权益机制的重要内容。基于利益分化和风险共生的现实，当前亟待强化各级政府的利益—风险平衡思维，使得任何一项公共决策都尽力协调好利益分配与风险分配之间的关系。就重大工程项目的利益——风险分配而言，它应当建立在利益相关者有效参与和协商决策的基础上，通过深化政府改革切实协调好区域经济增长与当地民众利益的关系；避免出现政商同盟共同侵害民众利益的情况；在建设对多数人都有益的邻避设施时，应通过公平的协商谈判与利益补偿机制处理好多数人与少数人的关系。

　　进一步加强风险沟通与公众参与，切实改进群众工作方式。有效的风险沟通有利于增强不同利益相关者对风险的可容忍性、弥合公众与政府间的风险感知差异。当前改进群众工作方式的重点是加大“从群众中来”的力度，并使之同“到群众中去”形成良性互动。因此，完善“稳评”机制时，要把有无良好的风险沟通机制作为重大工程项目稳评的重要内容，同时将吸收公众参与“稳评”的机制进一步制度化和程序化。

　　健全重大工程项目舆情分析机制，提升政府治理舆情危机的能力。互联网时代的风险信息传播与舆情动态演化，特别是网络舆情危机（如网络谣言的广泛传播）往往是许多群体性事件发生的重要前奏或风向标，它通常会同现实舆情危机存在互动，而这往往会导致冲突爆发甚至持续升级。因此，当前应当积极健全重大工程项目网络舆情分析机制，以有效提升政府治理舆情危机的能力。

　　（作者单位：西安交通大学公共政策与管理学院；朱正威系国家社会科学基金重大项目“建立社会稳定风险评估机制研究”首席专家）

编辑：尹盼秋