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进一步完善农村土地承包政策

//m.auribault.com 2014-02-13 来源：广西日报

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　　陈华

　　农村稳则社会稳。2014年中央一号文件强调，完善农村土地承包政策，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。我国30多年农村改革，最大的成果就是形成了土地承包经营这一适合我国当前生产力发展水平的农村基本经营制度。这一制度是我们党的农村政策的基石，要深刻理解和把握好其内涵和本质要求，毫不动摇地坚持和完善农村土地承包政策。

　　1 稳定农村土地承包关系并保持长久不变是进一步完善农村土地承包政策的根本前提

　　我国农村基本经营制度的核心是家庭承包经营。而家庭承包经营是在坚持土地等生产资料集体所有制的前提下，把土地使用权承包给农户，确立家庭经营的主体地位，赋予农民充分的生产经营自主权。始于20世纪70年代末期的这一承包经营方式，使农村经济和社会发展产生了历史性的巨变，粮食和其他农产品大幅增长，基本解决了全国人民的吃饭问题，农民生活水平显著提高，全国农村总体上进入由温饱向小康迈进的阶段。但是，以均分土地为特征的一家一户的分散经营，不利于土地的规模化经营，不利于土地产权的市场交易，不利于土地的可持续利用，因此，必须深化农村土地制度改革，完善农村土地承包政策，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。

　　第一，稳定农村土地承包关系，是充分调动农民生产积极性最有力的制度杠杆。目前，中国有6亿多农民，尽管有部分农民的生存和收入正在摆脱对土地的完全依赖，但大多数农民仍然需要靠土地提供生活保障，需要从土地上获取主要收入。就农业经济发展本身的重要性而言，粮食生产能力牵涉到我国的经济安全和稳定发展问题。坚持农村基本经营制度，赋予农民长期而有保障的生产经营自主权，确定农户自主经营、自负盈亏的市场主体地位，可以最充分地调动绝大多数农民的积极性、主动性和创造性。

　　第二，稳定农村土地承包关系，有利于农村社会稳定，有利于农村多种经营的发展，有利于增加农民收入。坚持家庭承包经营，既是发展农业生产力的客观要求，也是稳定农村社会的一项根本性措施。土地既是农业最基本的生产资料，也是农民最可靠的社会保障。实践证明，正是由于家庭承包经营制度的推行，才使得千万农村剩余劳动力敢于走出农村走向城市，通过打工或经商，开辟新的谋生渠道，增加工资性收入，同时也极大地推进了城乡二三产业的发展。因此，稳定农村土地承包关系是稳定社会、稳定农民、活跃城乡经济、繁荣和发展农村多种经营的必由之路。

　　第三，稳定农村土地承包关系，同样适应农业现代化发展的要求。相对于传统农业，现代农业既具有鲜明的时代性，又具有科学化、集约化、商品化、市场化等基本特征。农村土地承包经营以家庭承包经营为主，是一种传统的农业经营方式，但并不排斥土地的规模化、集约化经营。当今，许多地方采取“公司+农户”、“专业协会+农户”、“专业市场+农户”、“专业合作社+农户”等办法，通过集体经济组织、市场经济组织、社会中介组织等，在不改变家庭承包经营的基础上，根据市场要求，实行区域化种植、规模化养殖，开展社会化服务，推进了农业产业化和市场化进程，进一步释放了家庭承包经营的活力。家庭承包经营也不排斥土地要素的市场配置和土地的集中使用。农村土地承包法赋予农户长期而稳定的承包权，使承包权具有物权性质，成为一种法定权利。不仅可以增加用地农民对土地进行长期投入、合理利用的积极性，而且为土地要素的市场化配置奠定了法律基础。不再依赖土地维持生计或有其他稳定收入来源的农村居民，可依法有偿转让经营权，实现自己的财产权利。一些种植专业户、乐意从事农业生产经营的企业、经济组织，可按照依法、自愿、有偿的原则，在农民自愿的基础上，在切实解决好农民后顾之忧的条件下，从农户手中依法获取土地经营权，发展多种形式的土地适度规模经营。

　　2 “三个必须”是进一步完善农村土地承包政策要着力解决的重点问题

　　随着我国市场经济体制的确立和市场经济的快速发展，农村经济发展面临许多新情况新问题新要求，必须不断完善农村土地承包政策，才能加快推进我国农业的市场化、科技化、产业化等现代化进程。

　　第一，在坚持农村土地农民集体所有的同时，必须落实土地承包“四到户”工作。农村土地农民集体所有是我们党经过长期探索与实践，找到的最适合中国国情的与农村生产力水平相适应的土地制度。但是，目前广西仍有部分地方二轮承包后续工作落实不到位，有的尚未开展二轮延包，有的未签订土地承包合同，有的未拿到规范性的土地承包经营权证书。由此，农户想转出土地承包经营权却没有长期有效权能依据，承租方也不放心较长时间租用承包权不明确的土地，制约了土地承包经营权的有效流转。为有效避免因土地产权不明晰导致的土地纠纷，进而影响土地流转，必须抓紧做好农村土地承包“四到户”工作，即：土地承包合同到户、经营权证书到户、承包地块到户、承包面积到户，确保现有农村土地承包关系稳定并长久不变。

　　第二，在坚持家庭经营基础性地位的同时，必须做好多元发展。家庭经营是我国农村的基本经营制度，是农业进步和发展的基石。在广西大部分农村地区，家庭经营虽然很好地解决了农业生产内部组织问题，但应通过多元发展更好地发挥其作用。如培育有文化、懂技术、会经营、善管理的新型职业化农民；发展农业专业大户、家庭农场、农民专业合作社、带动效应明显的龙头企业、新型农业社会化服务组织等。多元发展是对家庭经营的拓展和补充，通过多元互动、多元互补让家庭经营得到延伸和发展，进而确保家庭经营这一最适于农业生产的基本制度的稳定。

　　第三，在坚持稳定土地承包关系的同时，必须促进土地合理有序流转。坚持家庭承包经营，关键是稳定农户土地承包权，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。土地承包权不是一般意义的租赁权，而是一种优先权，它充分体现土地的集体所有制性质，即只有社区集体内的农民才拥有这种优先权，而外来经济主体可以通过土地流转享有土地经营权，但不拥有承包权。维护农民的土地承包权，尊重农民的生产经营自主权，就是从根本上保护农民的物质利益和民主权利。在保障农民土地承包权的基础上，加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权流转公开、公正、规范运行，切实帮助农民实现土地流转收益最大化。

　　（作者为自治区党校教授）

编辑：尹盼秋