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健全社会稳定风险评估机制

尹盼秋 //m.auribault.com 2013-10-08 来源：光明日报

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　　建立、健全重大决策社会稳定风险评估机制，是加强和创新社会管理，促进社会健康、协调、可持续发展的一项重要制度性措施，是党和政府主导的维护群众权益机制的重要内容，对于促进科学决策、民主决策、依法决策，从源头上预防和化解社会矛盾具有重大意义。

　　国际风险管理与社会稳定风险

　　当代社会，人为的发展性风险日益突出，源于政府行为活动引发的发展中不确定性风险大量衍生，并在不同地区、人群、行业系统中以不同张力积聚和扩散，给公共秩序、社会稳定带来持续压力和挑战。纵观近年来世界一些国家地区陆续爆发的内部经济社会危机和政局动荡，无不与政府公共政策失误、公共治理的制度性缺陷有关。

　　1950年美国学者加拉格尔首次提出“风险管理”概念后，风险管理作为新的研究领域快速发展，逐步形成了一整套框架体系。西方各国政府纷纷创新风险管理在公共政策、国家安全、环境保护等领域的改革与实践，构建起与社会发展要求相适应的现代风险管理模式，产生了一系列有效的风险评估、风险处置措施和成功案例。

　　在社会转型与发展的过程中，因不同利益主体对某一议题的风险感知争议而引发的社会动员行为是世界范围内普遍存在的问题。由于涉及不同利益主体复杂的风险感知及互动行为，风险分析不再是简单的技术问题，而成为一项复杂的治理活动，需要从风险治理等视角进行研究。

　　实践经验表明，在当代国家改革发展进程中，政府必须高度关注各类发展衍生性风险，理性认识风险，科学管理风险，在保持相对稳定的社会环境下实现国家利益和发展目标。

　　社会稳定风险评估的制度性创新及实践

　　正确处理改革、发展、稳定三者关系，是新时期我国各级党委、政府必须直接面对并着力解决的重大课题。在实践中，重大公共政策、重大改革措施、重大工程项目等重大事项，始终是牵动改革发展稳定大局的敏感点。近期发生的厦门“PX事件”、四川“什邡事件”、南通“启东事件”、昆明“PX事件”等都给予我们深刻的教训。

　　伴随我国改革步入“深水区”，进一步发展难度持续加大，人民群众对党和政府工作的期望、要求越来越高，主体意识、权利意识、利益诉求越来越强烈，这使得现有发展思路、模式面临诸多考验。重大事项的推进实施也愈加承载巨大社会风险。在此背景下，社会稳定风险评估作为一项具有政治前瞻性的国家风险管理的制度安排，是立足国家发展实际，基于民众利益期盼，回应社会实践要求的重大制度性创新。

　　“十一五”期间，四川遂宁、江苏淮安、上海等地开展了社会稳定风险评估的试点工作，并结合自身实际展开了有益探索，取得了有价值的实践经验。遂宁在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，并于2006年将评估范围扩大到作决策、定政策、搞改革和其他事关群众切身利益的重大事项；淮安基本上形成了覆盖全市的“稳评”工作专家网络，成立社会稳定风险评估工作指导处，成立了国内首家“稳评”专业机构；针对社会稳定风险难以量化的问题，上海探索了一套社会稳定风险评估标准，把重大市政基础设施建设、冶金与重化工等工业建设项目等作为风险评估重点领域，出台《重大事项社会稳定风险评估指南》。同时，为保证风险评估报告的公正客观，积极探索引入第三方咨询和研究机构参与风险评估。中央及时肯定、总结和推广了这些在实践中行之有效的做法，国家“十二五”规划纲要明确提出，“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”，并要求逐步实现社会稳定风险评估的“全覆盖”。

　　当前社会稳定风险评估机制运行中的关键性问题

　　中国社会转型主要表现在体制转轨和结构转型的共时态并行。这个过程伴随着社会关系的不稳定、社会发展的不平衡、社会分化的加剧、社会越轨的普遍性和社会矛盾的突出化等多重因素交织。由于涉及不同利益主体的复杂互动行为，重大事项社会稳定风险评估实质上涉及不同利益主体的复杂社会选择过程。这其中既存在风险治理领域的共性问题，又由于我国当前经济社会发展特点而有其特殊性。其评估过程亟待解决如下关键问题：

　　评估主体设定。政府重大事项决策很大程度上是涉及众多相关群体的政策安排或资源配置，其执行实施效果依赖于政府对各利益相关者利益要求的回应质量。只有建立相关利益主体广泛参与的风险评估机制，才能从根本上解决社会稳定风险评估问题。我们认为，比较理想的评估主体模式是探索建立多元主体协同评估模式，即在政府主导的基础上，组成有关政府部门、利益相关群体、专业机构、人大政协成员等共同参加的评估工作机构。这里需要强调的是，评估工作要更多地吸纳利益相关者尤其是重大事项涉及的群众代表参加。同时主动邀请专业机构、专家学者以及公共媒体等第三方机构进入评估过程。

　　评估范围确定。不同区域由于自然地理、人口态势、经济发展、民族宗教等因素不同，影响社会稳定的风险源、监控域、着力点也有所不同。但确立群众观点却是首要的共同原则。进行重大项目社会稳定风险评估，重在以妥善处理群众利益问题为核心内容，察民情、体民意、惜民力、关民生，是我国推行社会稳定风险评估制度的初衷和落脚点。因此，凡是直接关系到人民群众切身利益的重大事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、城乡发展与移民、环境影响、国有企事业单位改革、社会保障、公益事业以及涉及民族宗教领域等方面，党政机关在做出决策前，都要进行社会稳定风险评估。

　　评估流程认定。立足国内的有益实践，我们认为，比较科学的评估流程应当涵盖如下步骤，即组建或明确组织机构，确认评估对象及责任主体；联合相关部门和专业人员，深入调查研究，收集多方信息数据；综合运用科学工具方法，初步预测风险等级，做出分析研判；组织专业人员评审，完善评估报告及应急预案；履行层级报送程序，确认评估实施结论。

　　评估责任界定。为确保社会稳定风险评估不成为“运动式公共议程”，必须准确界定责任归属，确立问责制度。我们认为责任的界定不应当单一化，而应涵盖评估实施责任、评估审核责任、评估督办责任等主体，其中评估实施主体承担主要责任，审核、督办方承担必要连带责任。必须指出的是，社会稳定风险评估的问责，不仅要关注个人之责，更要追问深层面的“制度之责、结构之责、价值之责”。

　　科学把握社会稳定风险评估主要着力点

　　社会稳定风险评估制度旨在以风险评估的手段促进政府重大事项决策与实施真正体现以人为本、以民为先的根本要求，归根结底是检验政府重大事项决策是否坚持了习近平总书记强调的“不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进”。在此目标指引下，当前要建立巩固一套完整的规范体系，着力提升评估工作的系统性、程序性和科学性，确保工作实效。

　　把握系统性，促进整体效应。社会稳定风险评估融合了评估主体、评估范围、评估流程、评估工具、评估问责等重要环节，是一项动态系统工程。在宏观层面要以群众利益为标尺导向，将维护公众利益与促进社会公平正义相结合，摆正改革力度、发展速度同稳定刚度三者之间关系；在中观层面要关注重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性的检测方向，并且把评估过程与政府的效能建设相结合；在微观层面则要高度重视组织机构内部信息互通和资源协调。

　　注重程序性，防范程序危机。社会稳定风险评估是重大事项出台、推行、实施的前置性制度安排，强调防患于未然，属“关口前移”的程序性设计。但现实中普遍存在着重大事项决策实施或重大工程项目开建在前，风险评估程序事后补做的“倒置”行为，这无疑隐含着巨大的风险。因此，必须将社会稳定风险评估程序纳入政府重大项目决策的程序框架内，使之真正成为政府重大事项决策前不可或缺的“必备程序”和权威制度。

　　强化主动性，着力化解风险。社会稳定风险评估的最终结果在于保障经济社会的和谐发展。社会稳定风险评估不仅是防范性措施，也是一个积极的保障与推动机制。评估的过程，既是听取民意，摸排风险的过程，更应是相关利益主体共同协商，进行风险沟通的重要过程。社会稳定风险评估不应只是单纯提出评估结果，还应该通过规范程序使利益相关主体对重大事项有更为客观、科学的认识，从更深层次化解矛盾、降低风险、促进发展。

　　坚持科学性，创新工作方法。社会稳定风险评估作为中国特色的制度安排，虽可借鉴国际社会风险预警和企业风险控制的经验做法，但绝不可简单照搬，必须立足我国的国情和本土经验，并不断创新。实践表明，政府会议室工作模式无法获取当代中国现实真实信息从而做出准确预判，单一“闭门”工具范式亦无法回避其失真弊端。社会稳定风险评估要把现代社会风险监测工具、科学评审技术同我党长期形成的一整套群众工作方法紧密结合，在政府与公众的互动实践中创新适合中国情况的社会稳定风险评估路径。（作者系西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师，国家社科基金重大项目“建立社会稳定风险评估机制研究”首席专家）

编辑：尹盼秋