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中国青年报：城镇化不是“撤县改市”那么简单

朱达志

//m.auribault.com 2015-04-17 来源：中国青年报

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　　日前，国家行政学院经济学部教授冯俏彬告诉记者：“在城乡一体化的进程中，关键的一点是要解决人往哪里去的问题。我们需要有大量的中小城镇，这里的中小城镇不是空间上的城镇建设，而是从体制上认可的城市身份。这是我们在行政建制上最大的难题。必须立即重启‘撤县改市’，其重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎。”

　　上述报道援引了国家统计局2014年的数据：中国城镇人口占总人口的比重为54.77%。这个数字不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与中国相近的发展中国家60%的平均水平。城镇化确实需要加速，否则中国的现代化和市场经济改革就是跛脚的——如报道所言，当你身处北京、上海、广州、深圳等本土一线城市，会恍然以为自己生活在一个物质极其丰富的发达国家；但当你深入中国西南、西北等地区的偏远村庄，却会被那些地方的落后和贫乏生活震撼不已。而且，这样的城乡割裂现状某种程度上还在加剧，也就是说，中国目前的城乡发展不是齐头并进，而是呈现出一种马太效应状态——富者愈富，贫者愈贫。

　　任其这样发展下去，对社会稳定与和谐十分不利，解决之道唯有城镇化——它可以吸纳大量农村劳动力，让他们成为自食其力的产业工人，让留在农村的劳动力因稀缺而值钱，同时让荒芜的土地成为工业园区，让农地的价值实现整体提升，进而实现农业产业化和现代化，最终缩小乃至消除城乡差别，实现真正的“城乡一体化”。

　　但是，城镇化路径的选择难道只“撤县改市”这一个选项吗？城镇化是可以靠行政手段作为主推力量来实现的吗？诚然，在中国这样的行政主导权力结构及社会动员体制下，政府要想办成一件“大事”，基本上不费吹灰之力，但这样做的后果却具有非常大的不确定性和风险。计划经济时代，这样的例子俯拾即是（如“大跃进”和“人民公社”等）；改革开放后，类似教训亦不可谓不深刻（譬如行政干预造成大量产能过剩、土地荒芜等）。城镇化建设同样如此，从根本上说，它是工业化和服务业产业化的一个自然过程，是市场孕育的结果，几乎无须人为“推动”，行政之力在其中并不能成为根本动力，它只是一个服务者和规则维护者。

　　“撤县改市”，提升县级政府的资源配置能力，以实现城乡一体发展。其初衷或许不错，但本质上仍是一种计划经济思维和“行政万能”意识。它一方面迎合了当事地方主政者的“升级”诉求和“扩权”冲动，也毫无疑问广受当地民众欢迎。据悉，目前全国已有165个县的“撤县设市”申报材料报国务院排队待审批。问题是，县改市后，县城还是那个县城，即便拔苗助长也不一定能很快成为真正的“市”。相反，行政扩权后，市场自发力量却很可能会因之削弱，令城镇化空有其表，资源被极大地浪费。

　　无论“县”还是“市”，都不过是一个行政区划名词，而且县向来就是比市（城区）大的。秦统一中国后，直至民国时期乃至我国台湾当下，县都是省（包括古代的郡，现代的特别行政区、特别市、直辖市）直接管辖的行政区域，而市却属于县所管辖的“小地方”。在日本，县甚至是一级行政区，相当于中国的省。在美国，县的地位跟中国古代差不多，属于州下面的一级行政区。而中国现在的县与省之间，却隔着一个“地级市”乃至“副省级市”，“县”低“市”一等。因此，“县级”官员们才如此热衷于当“市官”。

　　发达国家的市和镇，大多被县“管”着，但却并未阻挡它们成为繁荣的现代都市；它们并不管辖若干个“县”，却也没能阻挡周边的农村与之“一体化”发展，让你分不清哪是“城镇”哪是“乡野”，无非聚居与散居有别而已，其居民无论是生活品质还是精神状态，都让你分不清谁是“城里人”谁是“乡巴佬”。因此，谁还会热衷于“撤县改市”呢？

　　城镇化不是“撤县改市”这么简单。改革路径对了，县城也可以很摩登；路径不对，“市”也不过是一个大一点的“城中村”。

编辑：曹茂竹

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