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中国历史上回避制的困境

郑金刚 //m.auribault.com 2014-11-18 来源：北京日报

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　　《吕氏春秋·去私》中记载有这样一个故事：晋国的中军尉祁奚告老还乡时，晋平公让他推荐一个南阳令的人选，祁奚称解狐足可担任。晋平公很诧异地问，解狐不是你的仇人吗？祁奚坦然回答说，国君你问的是有没有能力任南阳令，并没有问是否与我有仇。过了不久，晋平公又让祁奚推荐一个人任国尉，他推荐了午，这次平公更是诧异，因为午正是祁奚的亲生儿子。但是祁奚依旧回答说，国君问的是谁能担任国尉，并没问是否是我的儿子。后来事实证明，祁奚推荐的两个人均十分称职，“国人称善焉。”

　　晋国祁奚“内举不避亲，外举不避仇”，一直以来被传为佳话。但是实际上，中国古代很早就有了防止官吏任人唯亲的回避制度。从现有史籍上看，最早在西汉的武帝时期就已经开始出现地方官任职必须回避本郡的规定，而到了东汉桓帝时，就已经正式出现“婚姻之家及两州人士不得相对临监”的“三互法”，从此初步奠定了中国历代行政回避制度的基础。

　　中国历代实行的回避制，主要包括地域回避与亲属回避两方面。从趋势看，制度越来越严格，回避范围越来越大，处罚越来越严厉

　　中国历代实行的回避制，主要包括地域回避与亲属回避两方面的内容，简单来说即是“避地”与“避亲”。所谓避地，是指地方官员任职时必须回避某些地域，主要是官员籍贯不能与他的任职地重合；而避亲则是指官员担任行政职务或执行公务必须回避与自己有亲属关系之人。随着时代变迁，行政回避制度也在发展，可用一句话来概括：制度越来越严格，回避范围越来越大，处罚越来越严厉。

　　西汉武帝时期，为了防止官员与地方豪强勾结，规定各郡、国的守相以至于县令、丞、尉等官职，都不允许由本郡人担任，可谓是首开地域回避制度之先河。此后，除了在魏晋时期曾一度放松外，历代对地方官任职都有严格的回避规定。如唐代初期，已开始明确规定除了京兆、河南两府外，其余地方官员均不得在本籍及邻近州县任职。到了宋代，地方官员任职回避的地域范围，已不限于本州、县，而是扩大到了路一级区域，宋神宗以后更是不仅要求回避本籍，同时还需要回避田产所在地。

　　明清时代，中国官僚体制最为成熟，对官员任职回避的规定也最为严格。明太祖时期，为了防范各级官员弄权地方，一度实行南北更调制度，即南人只能任职北方、北人只能任职南方，同时又将全国划分为三大行政区，施行地方主要行政官员轮换制。但是，由于地域回避限制过于严格，地方官员调任频繁、任职遥远，导致很多地方空缺官职难以得到及时补充，不得不又将回避地域限定为省一级，同时将滇、贵等边疆地区地方官员任职回避范围缩至府级区划。入清以后，在继承明代回避制度的基础上，对官员任职回避要求进一步细化，如康熙四十二年规定，各级地方官员任职，“五百里内，均行回避”。乾隆九年又补充规定，不得在五百里之内任职，是指“任所与乡僻小路在五百里”，同时也明确规定所谓“原籍”，不仅包括官员籍贯、居住地（户籍），同时也包括官员祖辈或本人曾居住、生活的地区（寄籍），可谓严密、细致。

　　同样，与地域回避制度相比，历代避亲制度也经历过由宽到严的发展过程。在唐宋以前，官员任职或行政公务中需要回避的范围，仅限于直系亲属，但是自宋代以后“避亲”范围不断扩大，由此前的直系亲属扩大到本族、妻族，同时需要回避的任职级别也由高级官员扩大到了低级地方官员。如清代就规定，“京官尚书以下笔帖式以上，祖孙、父子、伯叔、兄弟不得同任一署”、“外任官（地方官）于所辖属官中，有五服之族及外姻亲属，均令属员回避”，而针对具体行政公务更是有着各自不同的避亲要求，其规定尤其繁琐、详密。

　　制度困境：历史上单纯的回避制度为何难以克服固有弊端

　　以史为鉴，可以明得失。但从历史中汲取经验教训的过程中，我们不能忘记不同历史时代实际存在不同的背景、问题与要求。历代王朝采取严格的任职回避制，根本原因是中国一直以来以小农经济为基础，宗族、乡土观念浓厚，预防官员利用职权形成“自利”小集团的确十分有必要。但是，自西汉至明清愈加严密的回避规定到底实效如何？客观而言，可以说是有利亦有弊：

　　积极的方面，历代日益严格的回避制度，最大的功能是有效地保证了行政安全。中国自秦汉以来，就已经奠定了大一统帝国的基本格局，因而对历朝统治者及中央政府来说，如何防止地方分离倾向的滋长既是维护皇权统治，也是巩固国家统一的重中之重。历史证明，严格实行任职回避制度的王朝，地方大员依靠宗族、地方势力反抗中央政府的可能性，明显要小得多。反之，一旦回避制度遭到破坏或执行不力，就容易导致地方势力增长，甚至会酿成分裂之祸。最典型的例子，如唐末的安禄山、明末的李成梁、清初的三藩，因为能够不受限制地自主安插自己亲属、亲信任职，最终养痈成患、导致叛乱。

　　此外，实行回避制度也有利于在一定程度上保证行政廉洁。历代之所以制定日益严格的回避制度，是因为中国有重乡土、重血缘关系的传统，各级地方官员很容易陷入各种复杂关系网，难免会利用自身的权力为亲友谋利，从而导致行政腐败。而回避制度可以在一定程度上让官员在任职与具体行政公务中，脱离原本熟悉的关系网，避免官员利用亲属、乡土关系腐败，防止出现“一人得道、鸡犬升天”的后果。从历史经验来看，尽管历代王朝腐败现象层出不穷，但是随着唐宋以后回避制度日趋严格、规定日益细密，官员的腐败现象虽然依旧存在，但是再也没有出现过如汉、魏晋时代梁冀、石崇那样庞大、富可敌国的家族腐败，官场腐败更多的是官员个体行为，证明严格回避制对防止腐败确有着重要作用。

　　然而也不能否认，历代实行的回避制度在发挥积极作用的同时，实际上也存在不少固有弊端。无论是避地还是避亲，最根本的目的是为了维系封建王朝的统治稳定，因此在制定制度及实际执行过程中，历代统治者始终将行政安全置于首要地位。这样做的结果，虽然能够在客观上保障大一统王朝的稳固，但是一旦在行政安全与行政效率间出现矛盾时，历代王朝一致采取以牺牲行政效率换取行政安全的做法，从而会导致行政效率的降低。最明显的例证：清代在实行严密的地方官任职回避制的同时，并没有考虑清代由于疆域广大、各地风俗民情迥异，而基层地方官又多数是科举出身、任期短，实际上不可能根据实际情况合理施政，因而行政效率降低几乎不可避免。另外，实行回避制虽然能有效抑制家族、集团腐败，但是由于没有与之相配套的法律、行政监督制度，往往会使异地任职的官员反而不惧当地舆论、声誉受损，从而敢于在任内大肆搜刮。“三年清知府，十万雪花银”，晚清官场“捞一把就走”的现象就尤其普遍。

　　由此可见，尽管历代实行的回避制度对防止亲情、乡土关系网干预行政、防范地方滥权及澄清吏治方面都有着积极作用，对于当今各国完善与发展公务员制度也有着十分重要的借鉴意义。但是，我们同时也应该清楚，单纯依靠人事回避制并不能兼顾行政安全、效率与廉洁的多重目的，只有完善整个行政制度设计、法律、监督体系，并且同步提高公务人员整体行政素养、道德自律，才是真正解决问题之道。（作者单位：西北大学历史学院）

编辑：周文